姜乃良

國家管網(wǎng)集團山東公司

近年來(lái)，隨著(zhù)城鄉建設的快速發(fā)展，油氣管道周邊的第三方施工作業(yè)數量激增，成為威脅管道安全的主要風(fēng)險源。有業(yè)內人士指出，截至2024年，埋地管線(xiàn)因第三方施工損壞造成事故事件的比例超過(guò)70%[1]。因此，貫徹落實(shí)《石油天然氣管道保護法》和《山東省石油天然氣管道保護條例》，配合政府管道保護主管部門(mén)建立科學(xué)的風(fēng)險分類(lèi)和監管機制，對管控第三方施工損壞風(fēng)險具有重要意義。

1  準確理解和把握第三十五條規定

為了有效防范第三方施工作業(yè)對管道的損壞，各級政府管道保護主管部門(mén)根據《石油天然氣管道保護法》第三十五條等規定，將管道周邊可能影響管道安全的各類(lèi)施工作業(yè)納入行政許可事項管理。但施工作業(yè)類(lèi)型復雜，在相關(guān)規定實(shí)施的過(guò)程中，也出現一些需要思考的問(wèn)題。如不同施工作業(yè)對管道產(chǎn)生的風(fēng)險大小不同，是否應根據風(fēng)險進(jìn)行分類(lèi)管理；根據法律規定，管道企業(yè)和施工單位應當就施工作業(yè)方案協(xié)商一致，并簽訂安全防護協(xié)議，是否意味著(zhù)可以繞過(guò)政府主管部門(mén)的行政許可手續而“快速通過(guò)”；在雙方協(xié)商不成的情況下，如何科學(xué)公正組織安全評審；不少第三方施工作業(yè)發(fā)生在鄉村，鄉鎮安監機構是否可以作為管理方參與監管等等，需要深入研究并進(jìn)一步作出明確規定。

2  科學(xué)確定第三方施工作業(yè)風(fēng)險

第三方施工可按照距離管道遠近，分為近距離、中距離、遠距離施工（0至5米、5米至50米、50米以上）；按照施工類(lèi)型，可分為大型第三方施工和小型第三方施工；按照施工方式，可分為豎向機械作業(yè)類(lèi)（如挖掘機、打樁機、鉆探機作業(yè)等）、橫向機械作業(yè)類(lèi)（如頂管、定向鉆等）、人工作業(yè)類(lèi)（如人工開(kāi)挖探坑、人工清理溝渠、樹(shù)木移植等）；按照管道運行年限，可分為一般管道（投產(chǎn)運行20年以?xún)龋�、老舊管道（投產(chǎn)運行超過(guò)20年以上）、停運封存管道；按照周邊環(huán)境，可分為人員密集區域、環(huán)境敏感區域、地質(zhì)災害風(fēng)險區域等。

為了管控好第三方施工的風(fēng)險，應按照風(fēng)險綜合值大小進(jìn)行科學(xué)分級，采取相應的管控措施。分級應綜合考慮與管道距離、施工類(lèi)型、施工方式、管道運行情況、周邊環(huán)境、施工單位資質(zhì)等因素，通過(guò)設置權重和分值，進(jìn)行綜合評估。影響因素可參考表 1設置。

表 1 影響因素權重分配及分值設置

影響系數則是考慮到施工期是否處于節假日或重大節日期間，是否存在惡劣天氣等情況，風(fēng)險閾值可參考表 2設置。

表 2 風(fēng)險閾值設置

根據前述影響因素，可參考設定以下風(fēng)險計算公式：

式中：P為總體風(fēng)險值；Wi 為第 i個(gè)影響因素的權重；Ti 為第 i個(gè)影響因素的評估值；n為風(fēng)險因素的總個(gè)數；k為影響系數。

當P≥5時(shí)，可判定為高風(fēng)險施工作業(yè)，當P＜5時(shí)，可判定為低風(fēng)險施工作業(yè)。

如某第三方施工項目需要在管道一側3米處進(jìn)行探坑機械挖掘作業(yè)，管道已運行15年，周邊為大型居民小區，施工單位具備施工資質(zhì)但第一次臨近管道施工，施工日期為正常工作日，計算 P =1×（9×0.2+6×0.2+6×0.2+5×0.2+10×0.1+8×0.1）=7，故可判定為高風(fēng)險施工作業(yè)。

參考上述示例，通過(guò)梳理出主要影響因素，納入到公式中，可以提供出相對科學(xué)的風(fēng)險值，從而為施工作業(yè)不同等級開(kāi)展相應的管控，提升工作效率和風(fēng)險管控力度。

3  分級分類(lèi)實(shí)施第三方施工行政許可

根據第三方施工作業(yè)風(fēng)險等級，可以分類(lèi)實(shí)行行政許可管理。低風(fēng)險第三方施工，施工工藝相對簡(jiǎn)單，施工周期短，對管道安全影響小，在管道企業(yè)的監護下具備快速完工的條件，適宜采取“快速通過(guò)”方式，按照雙方協(xié)商一致的作業(yè)方案進(jìn)行施工，不再辦理行政許可手續，以提升行政部門(mén)辦事效率。目前部分省份已經(jīng)明確規定或設置了“白名單”，如《江蘇省石油天然氣管道保護范圍內特定施工作業(yè)管理辦法（暫行）》規定：“村路（6米及以下）、有線(xiàn)電視等村村通工程、小型溝渠清淤、修建季節性大棚、修建圍墻（非圈占）、機械耕種及局部農田土地平整等小型施工作業(yè)，無(wú)需向縣級管道保護主管部門(mén)提出申請，但管道權屬單位應當主動(dòng)提供管道保護方案，保障小型施工作業(yè)快速完工。管道權屬單位應當對小型施工作業(yè)實(shí)施清單化管理，定期告知縣級管道保護主管部門(mén)”。重慶市《可能影響石油天然氣管道保護的第三方施工作業(yè)方案審批工作指引（試行）》也明確了小型施工作業(yè)“無(wú)需向區縣管道保護主管部門(mén)提出申請”。

高風(fēng)險第三方施工，無(wú)論管道企業(yè)和施工單位是否就作業(yè)方案協(xié)商一致，都應向政府主管部門(mén)申請方案評審、履行行政許可手續。如山東省石油天然氣管道保護審批制度要求“從事可能影響油氣管道保護的施工作業(yè)，依法需要經(jīng)過(guò)審批的，管道企業(yè)、施工單位應當向管道保護審批部門(mén)提出申請...管道保護行政審批部門(mén)對申請人提出的管道保護審批申請，應當根據情況分別作出處理”，江蘇省管理辦法規定除小型施工作業(yè)外，“施工單位與管道權屬單位自行協(xié)商并提交安全防護協(xié)議的，縣級管道保護主管部門(mén)應當作出準予特定施工作業(yè)行政許可。未自行協(xié)商的，縣級管道保護主管部門(mén)應當組織施工單位與管道權屬單位協(xié)商簽訂安全防護協(xié)議�！�

如若管道企業(yè)和施工單位出現雙方協(xié)商不成，政府主管部門(mén)組織安全評審，則能體現公平公正、提升行政部門(mén)辦事效率。如山東省石油天然氣管道保護審批制度要求“協(xié)商不成的，管道所在地縣級管道保護主管部門(mén)應當組織管道保護方面的專(zhuān)家分別對施工單位、管道企業(yè)的管道保護措施、施工作業(yè)方案進(jìn)行安全評審。專(zhuān)家出具安全評審意見(jiàn)并簽名�！苯�蘇省管理辦法規定“協(xié)商不成的，縣級管道保護主管部門(mén)應當組織管道保護和特定施工作業(yè)方面的專(zhuān)家對相關(guān)單位資質(zhì)、施工作業(yè)方案、事故應急預案等進(jìn)行評審。評審專(zhuān)家應當具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)高級技術(shù)職稱(chēng)，總數不應少于三人。評審結束時(shí)，應當出具專(zhuān)家評審意見(jiàn)，有三分之二及以上評審專(zhuān)家同意的，縣級管道保護主管部門(mén)應當作出準予特定施工作業(yè)行政許可�！�

4  發(fā)揮鄉鎮作用助力管道保護工作

管道保護的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。目前，鄉鎮層級已普遍設立安監辦或應急辦，依靠鄉鎮做好量大面廣的群眾工作，有助于改善管道企業(yè)的外部環(huán)境�！渡綎|省石油天然氣管道保護條例》規定，“鄉鎮人民政府、街道辦事處依照有關(guān)法律、法規的規定，協(xié)助做好管轄區域內管道保護的相關(guān)工作”。建議管道企業(yè)加強與鄉鎮政府的合作，針對第三方施工作業(yè)，可以依靠鄉鎮在信息收集、初步核查和開(kāi)展群眾思想政治工作等方面的作用和優(yōu)勢，提前開(kāi)展信息甄別、風(fēng)險預判和現場(chǎng)預控，及時(shí)介入現場(chǎng)管理，杜絕偷干、蠻干和違章事件的發(fā)生，確保管道安全和一方平安。

5  結語(yǔ)

油氣管道第三方施工行政許可制度的有效實(shí)施，重點(diǎn)在于構建“政企協(xié)同、源頭管控”的風(fēng)險管控機制，通過(guò)科學(xué)開(kāi)展風(fēng)險分級分類(lèi)，可為地方行政許可管理提供更為準確的參考依據，許可審批和監管安全、專(zhuān)業(yè)、高效。目前，風(fēng)險分級分類(lèi)和安全評審過(guò)程中，仍然存在一定的人員主觀(guān)判斷和決策。未來(lái)，管道企業(yè)應更好發(fā)揮主體責任，結合專(zhuān)業(yè)管理和事件案例制定更為細化的風(fēng)險分級參考指南，壓縮自由裁量的空間；不斷完善行業(yè)專(zhuān)家庫，為評審工作提供技術(shù)支持；持續增強與政府部門(mén)的合作，針對第三方施工及時(shí)向地方政府管道保護主管部門(mén)進(jìn)行報告和辦理相關(guān)手續。

參考文獻：

[1]胡瑞穎.管線(xiàn)外部風(fēng)險預防新技術(shù)研發(fā)應用案例[J].管道安全保護， 2025(1)： 75-76.

作者簡(jiǎn)介：姜乃良，1990年生，工程師，就職于國家管網(wǎng)山東公司管道部，從事管道保護管理工作。聯(lián)系方式：18596350562，fatejnl@126.com。