浙江省油氣管道第三方施工作業(yè)行政許可制度實(shí)踐

黃強 陳強

國家管網(wǎng)集團東部?jì)�運寧波輸油分公司

石油天然氣管道作為國家能源輸送體系的核心基礎設施，其安全穩定運行直接關(guān)系國家能源安全與公共安全。國務(wù)院能源主管部門(mén)依據《石油天然氣管道保護法》第三十五條等規定，將管道周邊高風(fēng)險施工作業(yè)納入了行政許可管理。浙江省管道保護主管部門(mén)通過(guò)建立預評價(jià)、整治、后評價(jià)（以下簡(jiǎn)稱(chēng) “預—整—后”）全流程管控機制，將預評價(jià)前置為審批條件，確保行政許可制度落地見(jiàn)效，提升了管道安全治理效能。

1  制度邏輯：為何需要 “預—整—后”全流程管控？

第三方施工是油氣管道安全的主要外部風(fēng)險源之一，野蠻施工、信息不對稱(chēng)、責任邊界模糊等問(wèn)題，易導致管道破損、泄漏甚至發(fā)生爆炸事故。傳統監管多聚焦事后處置，難以從源頭防范風(fēng)險；而行政許可制度若缺乏全流程支撐，易陷入審批即終點(diǎn)的形式化困境。
“預—整—后” 全流程管控的核心邏輯，在于構建 “源頭預判—過(guò)程控險—事后優(yōu)化” 的閉環(huán)管理體系：通過(guò)預評價(jià)解決風(fēng)險在哪、等級如何的問(wèn)題，為審批提供科學(xué)依據；通過(guò)整治解決風(fēng)險怎么防、責任誰(shuí)來(lái)?yè)�的�?wèn)題，確保安全措施落地；通過(guò)后評價(jià)解決管控效果如何、制度怎么改的問(wèn)題，推動(dòng)監管制度持續迭代。三者環(huán)環(huán)相扣，既強化行政許可的剛性約束，又提升安全監管的精準性與高效性，最終實(shí)現安全與效率的平衡。

2  實(shí)踐路徑：“預—整—后” 全流程管控如何落地？

（1）預評價(jià)：行政許可前置核心，筑牢風(fēng)險分級管控基礎。

預評價(jià)是管道第三方施工行政許可受理的第一道防線(xiàn)，承擔風(fēng)險識別與分級管控的基礎作用，其核心價(jià)值在于通過(guò)專(zhuān)業(yè)評估實(shí)現精準畫(huà)像、分類(lèi)施策。
預評價(jià)的實(shí)施邏輯。由專(zhuān)業(yè)預評價(jià)單位對第三方施工開(kāi)展系統性評估，核心評估要素包括三大類(lèi)。

作業(yè)屬性：明確施工類(lèi)型（如挖掘、爆破、穿越等）、作業(yè)規模與工期，判斷作業(yè)對管道的直接干擾程度�？臻g關(guān)系：精準測算施工區域與管道的距離，結合管道埋深、管徑等參數，評估外力影響的傳導風(fēng)險。環(huán)境條件：分析施工區域地質(zhì)結構（如松軟土、巖石層）、水文狀況及周邊敏感設施，排查間接安全隱患。

基于評估結果建立科學(xué)風(fēng)險分級標準，將第三方施工作業(yè)劃分為低風(fēng)險、中風(fēng)險、高風(fēng)險三類(lèi)，為后續審批與管控提供依據。

預評價(jià)的實(shí)踐價(jià)值。浙江省油氣管道保護主管部門(mén)率先將預評價(jià)作為第三方施工審批前置條件，形成多重效益。

優(yōu)化行政效率：對無(wú)重大安全隱患的低風(fēng)險作業(yè)簡(jiǎn)化審批流程，既減少行政資源浪費，又降低市場(chǎng)主體制度性交易成本，實(shí)現安全監管與效率提升的雙贏(yíng)。強化基層協(xié)同：分公司、作業(yè)區等基層管道管理單位憑借貼近現場(chǎng)、熟悉環(huán)境的優(yōu)勢，協(xié)助核實(shí)施工信息、排查隱蔽風(fēng)險，提升預評價(jià)的精準性與全面性。降低事故風(fēng)險：自該機制在浙江落地后，第三方施工損壞管道的事件大幅下降，未發(fā)生野蠻施工導致的管道損毀，從源頭遏制了安全事故。

（2）整治：聚焦高風(fēng)險精準管控，構建責任閉環(huán)體系。

整治環(huán)節是針對預評價(jià)識別的中高風(fēng)險作業(yè)實(shí)施的 “靶向管控”，核心是通過(guò)明確責任、細化措施、全程跟蹤，阻斷風(fēng)險傳導路徑。

整治環(huán)節的核心舉措。厘清三方責任邊界，形成閉環(huán)管理。

油氣管道企業(yè)：承擔日常監護責任，需指派專(zhuān)人現場(chǎng)值守，實(shí)時(shí)指導監督，及時(shí)預警異常情況。第三方施工單位：履行現場(chǎng)作業(yè)主體責任，需根據預評價(jià)結論制定專(zhuān)項防護方案，明確物理隔離（如設置防護欄、警示標識）、設備操作規范（如限制挖掘機械作業(yè)力度）、實(shí)時(shí)監測頻次（如每2小時(shí)記錄管道周邊沉降數據）等要求，并同步落實(shí)應急演練與物資儲備（如配備泄漏封堵工具、應急通訊設備）。浙江省油氣管道保護主管部門(mén)：負責監督指導責任，建立 “方案預審—現場(chǎng)督查—問(wèn)題整改” 全流程跟蹤機制，發(fā)現防護方案不達標、措施執行不到位的情況，責令整改，直至符合安全標準。

強化措施落地監督。浙江省油氣管道保護主管部門(mén)通過(guò) “動(dòng)態(tài)巡查+技術(shù)賦能” 確保整治效果：一方面定期赴現場(chǎng)核查防護措施執行情況，另一方面利用視頻監控、物聯(lián)網(wǎng)傳感器等技術(shù)，遠程實(shí)時(shí)監控施工動(dòng)態(tài)，避免紙上整改、形式整改。

（3）后評價(jià)：閉環(huán)管理優(yōu)化引擎，推動(dòng)制度迭代。

后評價(jià)是全流程管控的收尾與起點(diǎn)，既是對本次施工管控效果的檢驗，也是下一輪制度優(yōu)化的依據，核心目標是讓監管更適配實(shí)際需求。

后評價(jià)的評估維度。施工完成后，從三個(gè)核心指標開(kāi)展全面復盤(pán)。

風(fēng)險預判準確率：驗證預評價(jià)識別的風(fēng)險點(diǎn)與實(shí)際發(fā)生的風(fēng)險是否一致，判斷預評價(jià)指標是否遺漏關(guān)鍵因素（如是否未考慮汛期對施工的影響）。措施執行到位率：核查整治環(huán)節要求的防護措施是否 100% 落地，分析未執行或執行不到位的原因（如企業(yè)成本壓力、監管頻次不足）。安全效果達標率：評估施工后管道是否保持完好、周邊環(huán)境是否未受影響，判斷管控措施的實(shí)際效果。

后評價(jià)的價(jià)值轉化。建立 “評價(jià)結果—制度優(yōu)化” 聯(lián)動(dòng)機制，將后評價(jià)結論轉化為具體改進(jìn)措施。

若某類(lèi)作業(yè)的風(fēng)險預判準確率偏低，調整預評價(jià)指標權重（如增加施工季節作為評估要素）。若措施執行到位率不足，優(yōu)化整治流程（如增加監管部門(mén)現場(chǎng)抽查頻次）。若安全效果達標率良好，將該類(lèi)作業(yè)的管控經(jīng)驗固化為行業(yè)標準。

通過(guò)這種 “實(shí)踐—評估—優(yōu)化” 的良性循環(huán)，持續提升行政許可管理的科學(xué)性，避免制度與實(shí)際脫節。

3  安全價(jià)值：全流程管控為油氣管道安全帶來(lái)什么？

“預—整—后” 全流程管控機制的落地，不僅是行政許可制度的具象化延伸，更從三個(gè)維度為油氣管道安全提供堅實(shí)保障。
安全維度：從源頭到末端全鏈條防范風(fēng)險，大幅降低第三方施工導致的管道事故，守護國家能源生命線(xiàn)安全；效率維度：通過(guò)風(fēng)險分級實(shí)現差異化管控，低風(fēng)險作業(yè)簡(jiǎn)化審批、高風(fēng)險作業(yè)精準管控，既避免監管 “一刀切”，又降低企業(yè)制度性交易成本；治理維度：清晰界定油氣管道企業(yè)、第三方施工單位、浙江省油氣管道保護主管部門(mén)的責任邊界，解決誰(shuí)都管、誰(shuí)都不管的困境，同時(shí)通過(guò)后評價(jià)推動(dòng)監管制度持續優(yōu)化，提升管道安全治理的現代化水平。

4  總結：全流程管控是管道安全的保障

“預—整—后”全流程管控機制，是落實(shí)《石油天然氣管道保護法》、保障行政許可制度見(jiàn)效的關(guān)鍵支撐。其本質(zhì)是通過(guò)系統化思維、閉環(huán)化管理、精準化施策，將油氣管道第三方施工安全風(fēng)險管在事前、控在事中、改在事后。從浙江省油氣管道保護主管部門(mén)的實(shí)踐來(lái)看，這一機制不僅能有效防范安全事故，更能實(shí)現安全監管與行政效率的雙贏(yíng)。未來(lái)，隨著(zhù)物聯(lián)網(wǎng)、大數據等技術(shù)的融入，全流程管控將進(jìn)一步向智能化預判、數字化監管升級，為服務(wù)國家能源戰略、保障能源安全提供更加強勁的制度動(dòng)力。

作者簡(jiǎn)介：黃強，現任寧波分公司管道保衛部部長(cháng)。長(cháng)期從事油氣管道保護工作，配合浙江省管道保護主管部門(mén)處置多起第三方違法施工活動(dòng)，對第三方施工作業(yè)進(jìn)行科學(xué)歸類(lèi)，探索建立有效管控措施，有效遏制了第三方施工作業(yè)損壞管道事件的發(fā)生，保障了管道安全運行。

陳強，寧波分公司維搶修隊書(shū)記兼副隊長(cháng)，長(cháng)期從事油氣管道保護和管道維搶修工作，曾協(xié)助浙江省管道保護主管部門(mén)處置油氣管道應急維搶修，保障油氣管道安全。