甘肅省管道保護協(xié)會(huì )課題組

管道運輸作為與公路、鐵路、海運和航空并列的五大運輸方式之一，具有高效、經(jīng)濟、安全、環(huán)保的特點(diǎn)。據資料顯示，世界上99%的天然氣和85%的原油通過(guò)管道運輸。早在1865年美國就建成世界上第一條輸油管道，到2022年全世界油氣干線(xiàn)管道總長(cháng)度達到203萬(wàn)公里。我國于1974年建成第一條長(cháng)輸管道，將大慶原油輸送至秦皇島，至2023年底國內油氣干線(xiàn)管道總長(cháng)度達到18萬(wàn)公里，位居世界第三。

由于油氣介質(zhì)具有高壓、易燃和易爆的特點(diǎn)，管道一旦被損壞導致能源供應中斷，影響社會(huì )正常運轉，同時(shí)還極易發(fā)生火災爆炸和人員傷亡事故，給人民群眾生命財產(chǎn)帶來(lái)嚴重損失。因此，不管是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，對管道保護都十分重視。我國于2010年頒布實(shí)施了《石油天然氣管道保護法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管道保護法》），著(zhù)重從政府管理體制、管道規劃建設運行、工程交叉相遇和法律責任等方面明確管道保護要求，重點(diǎn)防范管道上方違法占壓、施工挖掘和打孔盜油等影響管道安全的行為，旨在以法律的權威性保障油氣輸送安全，切實(shí)維護國家能源安全和公共安全。

1  甘肅省域范圍內油氣管道分布和保護現狀

甘肅是連接新疆和中亞油氣資源與內地的唯一重要通道。本世紀之初，隨著(zhù)西部大開(kāi)發(fā)戰略的深入實(shí)施，油氣管道建設大規模展開(kāi)，貫穿東西、橫跨南北的17條跨省能源大“動(dòng)脈”加快形成，甘肅省域范圍內油氣干線(xiàn)管道總長(cháng)度接近1萬(wàn)公里，位居全國前列。

其中，過(guò)境甘肅省的西氣東輸工程，是世界級管道工程，由已經(jīng)投產(chǎn)的一線(xiàn)（新疆—上海）、二線(xiàn)（中亞—香港）和正在建設的三線(xiàn)（中亞—福建、廣東）、四線(xiàn)（中亞—中衛）組成，管道總長(cháng)度超過(guò)2萬(wàn)公里，承擔了全國天然氣輸送量的50%。這4條線(xiàn)全部經(jīng)過(guò)甘肅省河西走廊，敷設總長(cháng)度4000多公里。截至2024年底，西氣東輸工程累計輸送天然氣9600億立方米，其中輸往長(cháng)三角地區和珠三角地區5000億立方米，給4億多人口送去清潔能源，為保障能源供應、建設美麗中國作出了應有貢獻；全省有52個(gè)縣（區、市）通了天然氣，廣大人民群眾享受了管道建設帶來(lái)的紅利，生活環(huán)境質(zhì)量也得到明顯改善。此外，鄯善—蘭州原油管道、蘭州—成都—重慶成品油管道、蘭州—鄭州—長(cháng)沙成品油管道等長(cháng)輸干線(xiàn)管道的建設，徹底解決了長(cháng)期困擾甘肅省利稅大戶(hù)蘭州石化公司原料輸入和產(chǎn)品外運難題，有力保障了企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，有效助推了國家能源戰略的落地實(shí)施。

甘肅省委、省政府歷來(lái)高度重視管道保護工作。2004年省政府第20號令頒布了《甘肅省石油天然氣管道設施保護辦法（試行）》，先后7次與中石油集團共同舉辦管道保護工作會(huì )議，協(xié)作建立了覆蓋管道沿線(xiàn)市縣鄉村的管道保護體系。長(cháng)慶油田隴東油區曾是打孔盜油重災區，政企警通力合作嚴厲打擊盜油、收油等違法行為，作案數由高峰時(shí)一年6000多起降低為幾十起，地企關(guān)系由“冤家”變成“親家”，形成了“共建、共享、共贏(yíng)”的新發(fā)展格局，2009年時(shí)任國家副主席的習近平同志在慶陽(yáng)市考察時(shí)稱(chēng)贊其為“和諧模范油區”。

2011年，甘肅省工信委和中石油集團共同創(chuàng )辦了國內唯一的《管道保護》期刊（內刊），10多年來(lái)刊載原創(chuàng )文章2700多篇，受到有關(guān)方面的重視與好評，目前已移交國家石油天然氣管網(wǎng)集團管理并取得了正式刊號。2014年成立了國內唯一的省級社會(huì )組織——甘肅省管道保護協(xié)會(huì )，理事單位由中石油集團長(cháng)慶油田、管道工程局和國家管網(wǎng)集團所屬9家管道企業(yè)，中國石油大學(xué)等高校和自然資源規劃、生態(tài)環(huán)境保護、管道規劃設計等研究機構，公路、水利、電力、鐵路等線(xiàn)性工程單位組成，先后承擔了多項管道保護工作和研究課題，較好地發(fā)揮了政府和企業(yè)的橋梁紐帶作用。

多年來(lái)，甘肅省把油氣管道安全保護納入全省工作大局，不斷創(chuàng )新體制機制、完善責任體系，建立政府主導、企業(yè)主責、地企合作、社會(huì )參與的工作格局，持續強化依法保護、源頭治理、規范管理、群防群治的工作舉措，逐漸形成了事有所管、管有所依、依有所循、循有所考、考有所評的管道安全保護“甘肅模式”，為保障國家能源安全和公共安全作出了重要貢獻。2024年初，國家管網(wǎng)集團成立了甘肅公司（管轄甘肅、青海、西藏境內的管道），在用管道里程居集團首位，進(jìn)一步凸顯了甘肅作為國家能源戰略通道的功能作用和重要地位。

2  存在的問(wèn)題及原因分析

隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展，油氣管道保護和運維仍面臨諸多問(wèn)題與挑戰。從國內狀況看，主要是：一些單位和個(gè)人違反管道保護距離制度，違法建設或者從事其他施工挖掘作業(yè)；一些地方打孔盜油（氣）等破壞管道的違法犯罪活動(dòng)屢禁不止；一些遠離城鄉居住區的管道現在被開(kāi)發(fā)區、居民樓、學(xué)校、醫院、商店等建筑物包圍或占壓，形成高后果區。國家油氣輸送管道隱患與高風(fēng)險區域管理平臺統計顯示，截至2023年10月，全國共有人員密集型高后果區11 590處，占總里程的12.8%。高后果區管道一旦發(fā)生泄漏，極有可能造成較大的人員傷亡或環(huán)境污染事件。如，2013年發(fā)生在青島市黃島經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區的“11·22”輸油管道泄漏爆炸重特大事故，造成63人遇難，156人受傷，直接損失7億多元。

從甘肅省實(shí)際看，管道保護工作有著(zhù)比較好的基礎，多年未發(fā)生嚴重安全生產(chǎn)事故，安全形勢總體穩定向好，但穩中有危，穩中有險。特別是油氣管道所經(jīng)過(guò)的山區、綠洲、城鎮、沙漠戈壁，環(huán)境復雜多變，個(gè)別隱患猶存，違法占壓、第三方施工挖掘損壞管道現象時(shí)有發(fā)生，高后果區管理難度大，影響管道安全和公共安全的風(fēng)險因素較多。概括起來(lái)，主要是：

（1）管道用地和土地權利人矛盾突出。通常情況，管道企業(yè)僅在兩年左右的建設期取得臨時(shí)用地權利，然而后續管道運行期則長(cháng)達四五十年，導致與土地權利人之間產(chǎn)生了一些矛盾。如前些年發(fā)生在張掖、酒泉等地管道上方農作物減產(chǎn)問(wèn)題，農戶(hù)要求補償而引發(fā)持續上訪(fǎng)�！豆艿辣Ｗo法》規定：“為了保護管道安全，在管道上方禁止種植果樹(shù)等深根植物、修建溫室和使用機械進(jìn)行挖掘施工等�！薄睹穹ǖ洹芬幎ǎ骸巴恋爻邪�經(jīng)營(yíng)人依法對其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)�！焙苊黠@，管道企業(yè)在沒(méi)有獲得用地權利的情況下，是無(wú)法與土地承包經(jīng)營(yíng)人達成一致的，其直接后果就是企業(yè)不得不使用大量人力在管道上方巡護，甚至動(dòng)用無(wú)人機、光纖預警和視頻監控等技術(shù)裝備，以防止出現占壓和施工挖掘損壞，管道維護成本明顯上升。

（2）管道與建筑物的保護距離不明確�！豆艿辣Ｗo法》第十三條規定：“管道建設的選線(xiàn)應與建筑物、構筑物保持國家技術(shù)規范的強制性要求規定的保護距離�！钡谌�十一條還規定：“在管道周邊修建建筑物、構筑物應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求�！钡�由于至今沒(méi)有相關(guān)國家技術(shù)規范出臺，一些管道與居民小區、學(xué)校、醫院、車(chē)站、商場(chǎng)間距不足，人口密集型高后果區增長(cháng)過(guò)快。如蘭州市安寧區中海河山郡社區修建在原油和成品油兩條干線(xiàn)管道旁邊，該社區有31棟住宅樓，離管道最近處不足10米，存在較大的安全隱患。

（3）管道規劃與國土規劃銜接不暢�！豆艿辣Ｗo法》第十二條規定：“管道建設選線(xiàn)方案經(jīng)審核符合城鄉建設規劃的，應當依法納入當地城鄉規劃�！睋�了解，甘肅省境內管道數據尚未完全納入國土空間規劃，使得管道工程與鐵路、公路、高壓輸電線(xiàn)路等其他工程相遇時(shí)出現相互干擾和保護不到位的問(wèn)題。特別是像河西走廊經(jīng)濟帶地域狹長(cháng)，土地資源寶貴，過(guò)境的6條油氣干線(xiàn)管道本應采取管廊形式集中通過(guò)，但由于缺乏規劃，分散的布局給沿線(xiàn)土地利用帶來(lái)不利影響。

（4）相關(guān)部門(mén)法定責任不明晰�！豆艿辣Ｗo法》第五條規定：“省能源主管部門(mén)主管全省管道保護工作，省政府其他有關(guān)部門(mén)在各自職責范圍內負責管道保護的相關(guān)工作�！蹦壳�，甘肅省能源主管部門(mén)和應急管理、市場(chǎng)監管、自然資源、公安等相關(guān)部門(mén)沒(méi)有將法律規定寫(xiě)入本部門(mén)的三定方案，造成管理邊界不清，難以形成有效合力。同時(shí)，保護與安全密不可分，全省鐵路、公路、電力等部門(mén)均實(shí)行一體化管理，而管道的安全生產(chǎn)和保護工作則分別由省應急和能源部門(mén)負責，由此造成了交叉重復和管理“真空”現象。

（5）管道保護法制體系不健全�！豆艿辣Ｗo法》頒布實(shí)施以來(lái)，甘肅省一直沒(méi)有出臺配套的地方法規和部門(mén)規章。實(shí)踐證明，僅靠《管道保護法》的原則性規定難以應對當前管道保護工作所面臨的諸多矛盾和挑戰，如管理體制機制不順暢、保護距離不明確、管道用地權利不清晰，等等。這些問(wèn)題，都亟需結合上位法規定和省情實(shí)際，制定針對性強、可操作的地方法規和規章加以規范，從而走出無(wú)法可依的現實(shí)窘境。

3  幾點(diǎn)建議

習近平總書(shū)記視察甘肅時(shí)強調指出，要切實(shí)抓好安全生產(chǎn)，常態(tài)化排查整治風(fēng)險隱患，提高防災減災救災和應急救援能力。加強管道保護，是全面貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記視察甘肅重要講話(huà)重要指示精神的題中應有之義，更是以高水平安全護航高質(zhì)量發(fā)展的內在要求。具體建議如下：

（1）堅持把管道保護納入國土規劃重要內容。自然資源部門(mén)要統籌能源安全與國土空間保護利用，按照《管道保護法》第三十一條“保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地”的原則，加強管道項目選址論證，將管道規劃納入“十五五”國土空間規劃統一管理，做到各專(zhuān)項規劃與管道規劃相協(xié)調，處理好管道與公路、鐵路、電網(wǎng)相交相遇關(guān)系，在管道經(jīng)過(guò)較多的區域規劃修建集中管廊，真正做到既節約利用土地資源，又保證油氣管網(wǎng)安全運行。

（2）科學(xué)設置管道安全保護帶。按照《管道保護法》第三十條規定并參考發(fā)達國家和地區的做法，可在管道中心線(xiàn)兩側設立保護帶，其范圍根據管徑、壓力、輸送介質(zhì)及人口和建筑物密度確定，以便在緊急情況下有緩沖地帶和時(shí)間。保護帶范圍內原則上禁止修建醫院、學(xué)校、居民小區等人口密集場(chǎng)所，特殊情況下還應進(jìn)行專(zhuān)項風(fēng)險評價(jià)，提出保護方案并報管道所在地縣級以上政府建設主管部門(mén)和管道保護主管部門(mén)批準后方可實(shí)施。

（3）注重采用地役權方式解決管道用地�！睹穹ǖ洹芬幎ǎ骸暗匾蹤嗳擞袡喟凑蘸贤�約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己不動(dòng)產(chǎn)的效益�！苯�年來(lái)國內政界、學(xué)界和管道運營(yíng)者對各類(lèi)管道用地作了大量比較研究，多數觀(guān)點(diǎn)贊同采用地役權方式，由當地政府組織管道企業(yè)與土地權利人簽訂地役權合同，明確當事人雙方的權利義務(wù)，對確實(shí)影響土地使用的，由省級政府主管部門(mén)根據對土地使用影響程度制定補償標準。這種辦法既符合我國集約化用地的土地政策，管道企業(yè)無(wú)需為征地支付高昂成本，同時(shí)還有利于調動(dòng)土地權利人保護管道的積極性，降低企業(yè)為清理占壓、預防施工挖掘損壞等所支付的高額費用。

（4）著(zhù)力理順管道安全和保護管理體制。據了解，江蘇、山西、山東、陜西、新疆、青海等大多數省級能源主管部門(mén)的三定方案都明確了管道保護管理職責，并指定有關(guān)處室及專(zhuān)崗負責管道保護業(yè)務(wù)。因此，建議以貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì )精神為契機，對全省能源主管部門(mén)以及應急管理、市場(chǎng)監督、自然資源、生態(tài)環(huán)境、公安等與管道安全保護工作有關(guān)的部門(mén)的三定方案中，依法明確規定管道保護管理職責。同時(shí)，參照國家能源局對電力行業(yè)的監管方式，在省能源主管部門(mén)設立管道（能源）安全監管機構，對管道安全生產(chǎn)和保護實(shí)行一體化監督管理，并牽頭推進(jìn)跨部門(mén)綜合監管。

（5）加快制定出臺甘肅省石油天然氣管道保護條例。目前浙江、山東、天津、貴州等省市已出臺管道保護地方法規，新疆、遼寧等省正處在調研起草階段。2016年—2017年省能源局曾委托省管道保護協(xié)會(huì )完成了地方條例的調研起草工作，草稿征求并吸收了全國人大法工委和省人大法工委、國務(wù)院法制辦和省政府法制辦，以及管道企業(yè)、社會(huì )公眾等方面的意見(jiàn)，已經(jīng)有比較好的基礎。建議將《管道保護條例》列入省人大立法計劃，經(jīng)多方調研論證后，爭取早日形成有甘肅特色、操作性強的條例草案。

（6）深入開(kāi)展管道保護法律研究與實(shí)踐。鑒于《管道保護法》長(cháng)期未做修訂，已不能完全適應當前形勢，國家管網(wǎng)集團在2024年度工作報告中提出要推進(jìn)管道保護法修訂工作。建議甘肅省積極參與試點(diǎn)工作，政企共同開(kāi)展調查研究，全面總結經(jīng)驗教訓、尋找差距不足，為《管道保護法》修訂完善提供經(jīng)驗借鑒。省級層面可建立由政府部門(mén)、管道企業(yè)、油田企業(yè)參與的管道建設與保護工作聯(lián)席會(huì )議制度，統籌協(xié)調管道規劃與其他專(zhuān)項規劃的銜接，制定《管道保護法》普法計劃，協(xié)調處理管道保護中的矛盾和問(wèn)題。要充分發(fā)揮管道保護協(xié)會(huì )橋梁紐帶作用，動(dòng)員更多的民間力量參與管道保護工作，開(kāi)展相關(guān)工作，提供力量支持。

我們相信，甘肅作為西部重要的能源基地和管道大省，完全有條件有能力先行一步，為推進(jìn)油氣管道保護法制化進(jìn)程、保障國家能源安全和管道安全作出應有貢獻。

（課題組長(cháng)：朱行之，甘肅省管道保護協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)、名譽(yù)會(huì )長(cháng)，《管道安全保護》主編。課題組成員：韓鳳彪、姜長(cháng)壽、崔振興、鄧治超）

本文轉載自中共甘肅省委政策研究室《智庫專(zhuān)呈》2025年第3期（總第100期）。