《管道安全保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》作為我國油氣管道運輸領(lǐng)域唯一的一部重要法律，實(shí)施15年來(lái)，各級政府和管道企業(yè)以此為武器，多管齊下，有力保障了管道安全運行，維護了國家能源安全和公共安全。同時(shí)，其多元廣泛的社會(huì )實(shí)踐也為我們提供了寶貴的經(jīng)驗教訓。法律是治國的重器，良法是善治之前提。重視管道保護法研究工作，持續推動(dòng)法律的實(shí)施和完善，有利于更好地發(fā)揮法律引領(lǐng)作用，營(yíng)造良好的法治環(huán)境，保障管道運輸業(yè)高質(zhì)量安全發(fā)展。為此我們請甘肅省管道保護協(xié)會(huì )名譽(yù)會(huì )長(cháng)朱行之就管道保護法相關(guān)問(wèn)題談?wù)勛约旱难芯啃牡�，與讀者進(jìn)行交流。。郵箱：guandaobaohu@163.com。

編輯部：《石油天然氣管道保護法》于2010年施行至今已15周年了，您是如何評價(jià)這部法律的？

朱行之：管道保護法針對當時(shí)國內管道保護面臨的嚴峻形勢，以保障油氣管道安全、維護國家能源安全和公共安全為宗旨，第一次從管道保護體制、規劃建設和運行階段的保護、工程相交相遇關(guān)系處理以及法律責任等方面作出了較為明確的規定，體現了全面、科學(xué)、依法保護管道的先進(jìn)理念。

全面保護，就是從管道的規劃、選線(xiàn)，到施工、建設，到運行、報廢都提出了明確要求，對各級地方政府、政府有關(guān)部門(mén)、管道企業(yè)、相關(guān)單位和個(gè)人都明確了保護責任，體現了全過(guò)程、全方位保護。

科學(xué)保護，就是要求管道企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)、科學(xué)設定保護距離、合理設置當事人的權利義務(wù)，體現管道保護的科學(xué)性、合理性。

依法保護，就是明確界定管道保護相關(guān)當事人的法定義務(wù)和嚴格責任，體現管道保護的強制性和有效性。

這部法律還有一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，就是重視建立完善的管道保護管理體制，并盡可能作出了明確具體的規定。如在總則規定了各級地方人民政府是管道保護工作的領(lǐng)導者、組織者。應當高度重視，加強領(lǐng)導，建立健全有效的部門(mén)、企業(yè)協(xié)調配合工作機制，督促、檢查有關(guān)部門(mén)依法履行管道保護職責，組織排除安全隱患，進(jìn)行管道事故應急處置。規定了主管管道保護工作的部門(mén)和有關(guān)部門(mén)應當各負其責，履行指導、監督、協(xié)調、依法查處的管理職責。

規定了管道企業(yè)是管道保護的第一責任人。其管道安全保護責任貫穿于管道規劃、建設、運行的全過(guò)程，貫穿于內部安全管理和外部安全防范的各個(gè)環(huán)節。應當科學(xué)規劃、合理選線(xiàn)、加強建設質(zhì)量管理，從源頭上保證管道安全；應當加強對管道的巡護、檢測、監測和維修，及時(shí)發(fā)現并處理安全隱患；應當制定安全事故應急預案并加強演練，發(fā)生安全事故應當及時(shí)進(jìn)行救援和處置。

還規定了管道沿線(xiàn)有關(guān)單位和個(gè)人依法負有保護管道的義務(wù)。應當嚴格遵守管道保護距離規定，不得破壞管道，不得從事危害管道安全的種植、養殖、施工等活動(dòng)，并為有關(guān)部門(mén)和管道企業(yè)的管道保護活動(dòng)提供必要的便利。同時(shí)，管道沿線(xiàn)單位和群眾的合法權益受法律保護，因管道建設、運行和保護而受到的損失應當得到合理賠償或補償。

2010年9月25日，在管道保護法實(shí)施前夕，我隨同甘肅省政府領(lǐng)導同志到北京參加了全國人大法律委員會(huì )召開(kāi)的管道保護法實(shí)施座談會(huì )，時(shí)任全國人大常委會(huì )副委員長(cháng)的華建敏同志在會(huì )上指出，油氣管道是連接油氣資源與市場(chǎng)的橋梁和紐帶，是重要的能源基礎設施，同時(shí)又是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的“生命線(xiàn)”。他說(shuō)，保護油氣管道安全，絕不僅僅是保護管道企業(yè)的利益，更重要的，它保障的是廣大人民群眾的正常生活和公共安全，保障的是國家的經(jīng)濟安全和社會(huì )穩定。華建敏副委員長(cháng)進(jìn)一步指出，隨著(zhù)城鄉建設的加快，經(jīng)濟建設、城市發(fā)展與油氣管道保護之間的矛盾更加尖銳復雜，確保油氣管道安全的任務(wù)仍然艱巨。管道保護法的頒布和實(shí)施，把保護我國油氣管道納入了法治軌道，提供了有力的法律保障。這對于增強全社會(huì )保護管道的意識，推進(jìn)依法行政，加強和規范管道保護工作，促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)管理、解決和排除影響管道安全的問(wèn)題和隱患，從而確保管道安全，具有重要作用。今天我們重溫這段話(huà)，仍然感到有它的現實(shí)指導意義。

編輯部：您認為當前管道保護法實(shí)施還存在哪些問(wèn)題和不足？

朱行之：管道保護法通俗易懂，很接地氣，是指導性和操作性都很強的一部特別法。對于各有關(guān)方面依法開(kāi)展保護工作，解決管道安全運行面臨的一些突出問(wèn)題，提升全社會(huì )對管道安全的關(guān)注度，改善管道外部運行環(huán)境，發(fā)揮了積極的作用。但是我們也要看到，隨著(zhù)時(shí)間的推移，法律自身存在的一些不足特別是實(shí)施方面的問(wèn)題逐漸顯露出來(lái)。

（1）對公共安全距離缺乏明確要求。條文偏重于管道自身安全的保護，如對保護管道安全的距離要求，有關(guān)條款規定的比較細，具體到5米、50米、500米、1000米不等。而有關(guān)保護公共安全的距離要求則規定的比較原則，如管道保護法第三十一條對在管道周邊修建人口密集建筑物與管道應保持的“距離”，沒(méi)有作出具體規定，只是提出要按照“保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則”來(lái)確定。由于缺少具體標準，導致法律這一規定難以執行。

（2）部分條款已不能適應技術(shù)進(jìn)步的需要。如第三十二條規定，在穿越河流的管道兩側各500米地域范圍內，禁止拋錨、拖錨、挖砂、挖泥等行為。目前國內穿越大江大河的管道均采用了盾構和定向鉆等先進(jìn)的技術(shù)手段，完全可以避免上述行為對管道造成傷害，從而減少管道建設與當地經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，上述規定顯得過(guò)于保守。又如第三十條規定，在管道上方禁止種植深根植物以防止其根系對管道防腐層造成損壞，由于長(cháng)輸管道早些年普遍推行了3PE新型防腐材料，實(shí)驗和調查均證明植物根系不會(huì )對防腐層造成損壞。但一些地方仍然以法律規定作為依據，將果樹(shù)等深根植物作為占壓清理對象，既增加了工作量，又帶來(lái)了不必要的矛盾。

（3）部分重要條款缺乏技術(shù)規范支持。如第十三條提出新建管道選線(xiàn)與建筑物、構筑物、鐵路、公路等之間應保持國家技術(shù)規范的強制性要求規定的“保護距離”。這個(gè)規定主要為了保護公共安全，是法律的核心條款之一。由于涉及“保護距離”的國家技術(shù)規范遲遲沒(méi)有出臺，而GB 50253―2014《輸油管道工程設計規范》和GB 50251―2015《輸氣管道工程設計規范》關(guān)于管道與建筑物、構筑物之間的距離不應小于5米的規定，只是出于管道自身安全的需要，顯然不符合法律的原意。

（4）管道保護法律體系不完善。安全生產(chǎn)法于2002年頒布至今，已修訂過(guò)三次，各地條例完全配套。而管道保護法尚未進(jìn)行過(guò)修訂，與法律配套的行政法規和部門(mén)規章還是空白，只有浙江、天津、山東、貴州等少數省市出臺了地方條例。管道保護執法隊伍不健全，有的甚至沒(méi)有對違法行為采取過(guò)任何處罰措施。

（5）管道保護法定職責沒(méi)有完全到位。一些相關(guān)單位的管道保護法定職責沒(méi)能完全落實(shí)；一些單位采取實(shí)用主義的態(tài)度，只執行對自己有利的條款，不愿承擔更多的責任；一些單位對法律學(xué)習、宣傳不夠，不重視研究解決深層次的法律問(wèn)題等等，以上種種，都影響了法律公正有效的實(shí)施。

編輯部：您認為開(kāi)展管道保護法研究工作有哪些重點(diǎn)？

朱行之：管道保護法研究工作的重點(diǎn)，主要圍繞如何完善法律功能、提升法律效力和實(shí)施效果以及加強法律體系建設開(kāi)展。為此有幾點(diǎn)建議供討論。

（1）研究管道保護管理體制，落實(shí)管道保護法定職責。管道保護法規定，國務(wù)院能源主管部門(mén)主管全國管道保護工作，國務(wù)院應急管理、市場(chǎng)監管、自然資源、公安等相關(guān)部門(mén)在各自職責范圍內負責管道保護的相關(guān)工作。據了解，法律這一規定并沒(méi)有落實(shí)到上述部門(mén)的三定方案。另外，鐵路、公路、電力等行業(yè)的安全監管和保護工作同屬一個(gè)部門(mén)管理，唯獨管道將其拆分為兩個(gè)不同部門(mén)管理，存在管理重疊和監管盲區，難以形成有效合力。建議對現行管道保護管理體制進(jìn)行認真研究，落實(shí)各部門(mén)管道保護法定職責，推進(jìn)跨部門(mén)綜合監管，或者設立專(zhuān)業(yè)監管機構，對管道全生命周期的安全生產(chǎn)和保護實(shí)行一體化管理，提升管理效能，減輕企業(yè)負擔。

（2）研究管道保護法律體系建設，提高法治保障程度。管道保護法缺少配套的行政法規和部門(mén)規章，缺少地方條例和相關(guān)技術(shù)規范的支撐。部分條款單方面考慮管道運行保護的需要，規定的過(guò)于嚴格，影響到管道建設選線(xiàn)和土地合理利用。而涉及到公共安全和群眾利益的條款又過(guò)于原則，操作性比較差。建議吸納先進(jìn)施工技術(shù)、安全技術(shù)、監（檢）測技術(shù)和完整性管理等方法，運用于法律相關(guān)條款和強制性技術(shù)規范的修訂完善，做好配套國務(wù)院和地方法規以及部門(mén)規章的制定工作，形成健全的管道保護法律體系。

（3）研究管道與國土規劃關(guān)系，留足安全發(fā)展空間。據調查一些地區國土空間規劃與管道規劃缺乏銜接，造成高后果區呈現無(wú)序增長(cháng)的狀態(tài)，違法占壓、施工挖掘損壞現象屢禁不止，土地資源難以得到有效開(kāi)發(fā)利用。相關(guān)部門(mén)和企業(yè)應根據管道保護法第十二條、第二十條等規定內容，落實(shí)管道企業(yè)報送管道數據的法定責任，將管道規劃納入國土空間規劃統一管理，同時(shí)各專(zhuān)項規劃要充分考慮管道安全的需要，對管道提前采取必要的保護措施，以利于各方長(cháng)期穩定運行。

（4）研究管道與建筑物的保護距離，保障公共安全。將管道保護法第十三條、三十一條等原則性規定具體化，研究在管道中心線(xiàn)兩側一定距離范圍設置保護帶，禁止修建居民小區等人口密集場(chǎng)所和易燃易爆物品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)存儲場(chǎng)所。在管道高后果區和影響半徑范圍內修建上述場(chǎng)所，建設單位應進(jìn)行風(fēng)險評估提出保護方案，報管道所在地政府主管部門(mén)批準后，方可建設。強化應急救援方面的條款，增加群眾自救等內容。

（5）研究建立公共地役權制度，保障管道用地權利。目前管道敷設用地存在“臨時(shí)使用、長(cháng)期占用”等問(wèn)題，引發(fā)企地矛盾并影響管道安全運行。建議根據管道保護法第十四條、第三十條規定，依照民法典等規定，由當地政府組織管道企業(yè)與土地權利人簽訂地役權合同，明確當事人雙方的權利義務(wù)，省級政府主管部門(mén)根據對土地使用影響程度制定合理的補償標準，保障管道用地權利。

編輯部：協(xié)會(huì )作為國內石油天然氣管道保護領(lǐng)域唯一的社會(huì )組織，在開(kāi)展法律研究方面做了哪些工作？

朱行之：協(xié)會(huì )成立11年來(lái)一直致力于促進(jìn)管道保護法的宣傳貫徹落實(shí)，主要開(kāi)展了以下研究工作。

（1）《甘肅省石油天然氣管道保護條例》起草工作。條例草稿在上位法的基礎上，緊密結合甘肅實(shí)際，在發(fā)揮基層政府作用、保障管道用地權利、維護土地權利人合法權益、設置保護距離等問(wèn)題上有所創(chuàng )新和突破。經(jīng)九易其稿報送甘肅省發(fā)展和改革委審定。

（2）《關(guān)于石油天然氣管道保護法修訂相關(guān)重大問(wèn)題建議研究》課題。圍繞預防施工挖掘損壞管道和落實(shí)管道土地使用權利，通過(guò)對甘肅張掖等管道沿線(xiàn)地區實(shí)地調查，發(fā)現問(wèn)題根源主要在于管道用地方式不合理，建議地方政府和管道企業(yè)依據民法典規定，與土地權利人簽訂地役權合同，按照對土地使用影響程度給予合理補償，明確雙方權利義務(wù)，保障管道企業(yè)用地權利。研究成果獲得中國石油軟科學(xué)研究?jì)?yōu)秀成果三等獎。

（3）《深根植物根系對管道防腐層影響咨詢(xún)項目》課題。通過(guò)開(kāi)挖西部管道公司在甘肅境內西氣東輸、雙蘭管道等油氣管道上方80余棵深根植物，基本摸清了主要樹(shù)種根系分布規律及對管道防腐層影響，提出了深根植物占壓清理和種植指導意見(jiàn)，被管道企業(yè)所采納。

（4）《石油天然氣管道保護法立法問(wèn)題研究》課題。吸納了完整性管理等技術(shù)進(jìn)步成果和浙江、山東等省管道保護地方法規建設經(jīng)驗，對管道保護法61項條款中的24項提出修訂建議，包括在管道周邊設置保護帶和咨詢(xún)區、采用地役權制度等，增加了“監督檢查”1章和7項條款，規定了有關(guān)部門(mén)應履行的管道保護職責。將法律規范的重點(diǎn)由防止違法占壓、施工挖掘損壞、打孔盜油向管道本質(zhì)安全延伸，豐富了法律內涵和功能。經(jīng)國家能源局法改司組織專(zhuān)家評審，認為達到了國內領(lǐng)先水平。

（5）《油氣管道保護典型案例研究》課題。課題研究報告收集了110多份案例，歸納整理分析管道規劃建設、運行保護、工程相交相遇、法律責任等法律規定的落實(shí)情況和經(jīng)驗教訓，提出了改進(jìn)建議。經(jīng)國家能源局油氣司組織專(zhuān)家評審，認為課題填補了我國管道保護領(lǐng)域的空白。在此基礎上經(jīng)補充完善編寫(xiě)成書(shū)，已由中國石化出版社出版。

（6）舉辦了“石油天然氣管道安全保護蘭州論壇”。邀請國務(wù)院法制辦、有關(guān)省市、管道企業(yè)等80多位代表進(jìn)行交流探討。為了解管道保護法實(shí)施效果以及公眾的評價(jià)意見(jiàn)，舉辦了國內首次管道保護法實(shí)施情況問(wèn)卷調查活動(dòng)，累計有5000多人瀏覽、2468人投票，調查結果為有關(guān)部門(mén)和企業(yè)決策提供了參考。

編輯部：您對下一步工作有什么建議？

朱行之：法律的生命在于實(shí)施，法律的權威也在于實(shí)施。當前我們要加快推進(jìn)管道保護法的實(shí)施，尤其是對一些被“束之高閣”的重要條款要盡快創(chuàng )造條件運用于實(shí)踐，及時(shí)總結經(jīng)驗教訓，以便為下一步法律的修訂完善提供可靠依據。對此有幾點(diǎn)建議。

（1）解決好影響法律實(shí)施的核心要素。比如針對“保護距離”“距離”“補償”“土地使用權”等難點(diǎn)問(wèn)題，充分運用管理和技術(shù)進(jìn)步成果，抓緊制定相關(guān)國家技術(shù)規范或在已有技術(shù)規范中補充相關(guān)內容，或對現行有關(guān)條款及時(shí)作出說(shuō)明或解釋?zhuān)�使現實(shí)緊迫問(wèn)題優(yōu)先得到解決。在此基礎上，自下而上穩妥推進(jìn)，進(jìn)一步研究制定部門(mén)規章乃至國務(wù)院條例，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間證明成熟可行，最后再考慮對法律進(jìn)行必要的修訂完善。

（2）發(fā)揮地方和企業(yè)立法的主體作用。地方法規是管道保護法律體系的基礎。我國地域遼闊，環(huán)境千差萬(wàn)別，法律實(shí)施應主要依靠各省市區黨委政府的領(lǐng)導和地方法規的支撐，完全靠一部法律解決全國的問(wèn)題既無(wú)必要也不可能。管道保護地方法規要結合各地的實(shí)際情況，創(chuàng )造性地貫徹落實(shí)法律要求，充分尊重基層的首創(chuàng )精神，不搞一刀切。要抓住國家管網(wǎng)機構改革的有利時(shí)機，由新成立的國家管網(wǎng)各省公司會(huì )同地方政府管道保護主管部門(mén)，根據所在區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、自然地理環(huán)境和管道建設運行特點(diǎn)，以管道保護法為指導，緊扣工作的薄弱環(huán)節研究制定具體實(shí)施辦法，經(jīng)實(shí)踐檢驗后可上升為地方法規。

（3）對國內外管道保護制度開(kāi)展調研。重點(diǎn)了解相關(guān)法律、標準、行政許可制度和保護措施。了解鐵路、公路、電力等部門(mén)安全保護制度的主要內容，以及土地使用權利、保護距離設置等相鄰關(guān)系的處理經(jīng)驗。聽(tīng)取政府有關(guān)部門(mén)和管道企業(yè)的意見(jiàn)建議，征求當年參與制定管道保護法工作的有關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)建議。

（4）確定管道保護法修訂的重點(diǎn)內容。根據國家能源局、國家管網(wǎng)集團的安排部署，建議組織專(zhuān)班圍繞管道保護管理體制機制、管道規劃建設、用地權利、高后果區管理、保護距離設定、相交相遇關(guān)系處理、預防占壓和施工挖掘損壞、事故應急救援等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題深入開(kāi)展研究，提出修訂完善建議。設立專(zhuān)項基金保證研究工作的順利進(jìn)行。

（5）舉行管道保護法培訓研討活動(dòng)。政府管道保護主管部門(mén)和管道企業(yè)合作舉辦多層級法律培訓研討活動(dòng)，總結法律實(shí)踐經(jīng)驗，分析存在問(wèn)題，加深對管道保護法的理解和掌握，運用法律知識和典型案例指導解決現實(shí)問(wèn)題，為法律實(shí)施與完善奠定堅實(shí)基礎。

黨的二十大號召我們要加快建設法治社會(huì )。對于管道行業(yè)來(lái)講，就是要貫徹落實(shí)好管道保護法，不斷完善和激發(fā)法律的活力，完整發(fā)揮法律保護管道安全運行、維護國家能源安全和公共安全的功能，建立全覆蓋的管道保護法治環(huán)境，以有效應對各種安全風(fēng)險的挑戰。這是建設法治社會(huì )的題中應有之義，也是管道保護協(xié)會(huì )義不容辭的責任。