潘濤 辛鑫

陜西省能源局

陜西省作為集勘探、開(kāi)發(fā)、輸送、利用為一體的油氣產(chǎn)業(yè)大省和能源保供基地，目前油氣管道總里程超過(guò)1萬(wàn)公里，其中，原油管道占比19%，成品油管道占比13%，天然氣管道占比68%。中央企業(yè)所屬管道占比35％，地方企業(yè)所屬管道占比65％。油氣長(cháng)輸管道主要分布在延安市、榆林市、西安市、咸陽(yáng)市，占總里程的73％。

從油氣長(cháng)輸管道保護有關(guān)部門(mén)職能分工來(lái)看，陜西省11個(gè)地市107個(gè)縣（市、區）均指定了管道保護主管部門(mén)，建成了省、市、縣三級管道保護體制。各級有關(guān)部門(mén)充分發(fā)揮指導、監督和協(xié)調作用，基本形成各司其職、各負其責、齊抓共管的工作格局。    

從油氣長(cháng)輸管道保護工作成效來(lái)看，近年來(lái)陜西省能源局聚焦油氣管道保護和安全運行，統籌綜合協(xié)調、突出專(zhuān)項整治、鞏固保護成效、強化管控聯(lián)動(dòng)、健全規章制度，督促各地市、各有關(guān)部門(mén)和企業(yè)堅守底線(xiàn)思維，深入隱患治理、狠抓責任落實(shí)，截至2022年底已實(shí)現管道外部隱患清零，根除了歷史遺留隱患，切實(shí)化解了管道風(fēng)險問(wèn)題�；�本建立高風(fēng)險區域政企聯(lián)動(dòng)管控機制，管道保護和安全運行制度化、規范化水平明顯提升。

1  主要經(jīng)驗及做法

（1）積極構建管道保護制度體系。各市均組織成立了油氣長(cháng)輸管道和電力設施安全生產(chǎn)委員會(huì )，每季度召開(kāi)安全生產(chǎn)專(zhuān)題會(huì )議，定期研判形勢、部署工作，做到任務(wù)目標、責任單位、工作要求“三個(gè)明確”。各市建立本地區油氣長(cháng)輸管道安全保護聯(lián)動(dòng)會(huì )商機制，定期召開(kāi)聯(lián)席工作會(huì )議，實(shí)現安全信息及時(shí)共享和突發(fā)事件快速響應，協(xié)調解決油氣長(cháng)輸管道保護跨地區、跨部門(mén)、跨行業(yè)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。榆林市按照“橫向到邊”連接能源、資源規劃、應急、生態(tài)環(huán)保等部門(mén)，“縱向到底”建立能源企業(yè)安全風(fēng)險、事故隱患、人員定位等立體化監管架構，逐步建設市、縣、能源企業(yè)三級聯(lián)網(wǎng)的管理信息平臺，助力健全協(xié)調統籌、信息共享的工作機制，提高管道保護工作效能。

（2）強化督導檢查倒逼責任落實(shí)。各市定期組織專(zhuān)家聯(lián)合公安、應急管理、自然資源等部門(mén)深入管道沿線(xiàn)進(jìn)行全面細致地檢查，督導管道企業(yè)落實(shí)巡護任務(wù)，查驗管道隱患排查及治理情況，及時(shí)掌握管道運行狀態(tài)。特殊敏感時(shí)期和重大節假日前組織安全大檢查，重點(diǎn)對人口密集區、地災隱患等高風(fēng)險段、分輸站、閥室等部位進(jìn)行排查，協(xié)調指導企業(yè)安全風(fēng)險管控工作，督促企業(yè)加大巡護人力，加密巡護頻次，確保管道運行安全，對于責任不落實(shí)、失職失責的行為，依法嚴肅查處，倒逼各項安全措施落實(shí)落地。

（3）攻堅克難落實(shí)各類(lèi)專(zhuān)項行動(dòng)。各級管道保護部門(mén)將油氣長(cháng)輸管道占壓專(zhuān)項排查清理和安全生產(chǎn)專(zhuān)項整治三年行動(dòng)等工作結合起來(lái)，統一部署、協(xié)調推進(jìn)、一體落實(shí)。特別是在占壓專(zhuān)項排查清理工作中，敢于擔當，勇于作為，成立油氣長(cháng)輸管道占壓隱患清理工作專(zhuān)班，負責占壓隱患清理的綜合協(xié)調、溝通聯(lián)絡(luò )、信息調度、動(dòng)態(tài)檢查和過(guò)程監督，經(jīng)過(guò)長(cháng)期堅持、集智攻堅，徹底根除了省內油氣長(cháng)輸管道重大歷史遺留隱患。如銅川市新區靖西一、二線(xiàn)1.5公里占壓隱患，西安市長(cháng)安區晨羽養殖場(chǎng)占壓隱患等。省能源局在隱患整改結束后及時(shí)組織隱患治理典型經(jīng)驗交流并實(shí)地觀(guān)摩，充分發(fā)揮典型示范作用，進(jìn)一步提升思想認識，提高隱患排查治理工作水平。

（4）注重協(xié)調聯(lián)動(dòng)凝聚工作合力。定期開(kāi)展綜合實(shí)戰應急聯(lián)動(dòng)演練，如，漢中市發(fā)改委聯(lián)合陜西省天然氣股份有限公司，開(kāi)展了天然氣長(cháng)輸管道泄漏事故綜合應急演練。依據漢中市油氣長(cháng)輸管道事故應急預案，聯(lián)合發(fā)改、宣傳、公安、衛健、應急、消防救援、氣象、自然資源、生態(tài)環(huán)境、電力、天然氣管道運營(yíng)企業(yè)等部門(mén)單位，重點(diǎn)檢驗了市縣聯(lián)動(dòng)、政企協(xié)同、逐級指揮、末端落實(shí)的應急響應工作機制。

2  存在問(wèn)題及原因分析

（1）管道保護體制機制尚不健全。一是協(xié)同機制有待完善。管道保護工作涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門(mén)，是一項系統工程，實(shí)施過(guò)程中需跨部門(mén)綜合協(xié)調，存在多頭管理、重復檢查及協(xié)調不到位等現象。二是缺乏相應執法權。部分地區管道保護部門(mén)既無(wú)人員、編制和經(jīng)費，又無(wú)專(zhuān)業(yè)執法隊伍，缺乏有力的組織資金保障和技術(shù)支撐，對影響管道安全運行的非法違法行為基本以協(xié)調為主，查處打擊力度不夠。三是人員編制不足，綜合素養待提升。各級管道保護主管部門(mén)專(zhuān)職人員少、一人多崗，一職多能，部分地區相關(guān)人員對屬地監管職責認識不足、責任意識相對淡薄，同時(shí)對于相關(guān)專(zhuān)業(yè)理論知識掌握不足，專(zhuān)業(yè)知識較為欠缺。

（2）企業(yè)主體責任落實(shí)需持續加強。一是第三方施工管控不到位。管道沿線(xiàn)第三方交叉施工頻繁，對于小型施工，企業(yè)難以獲得及時(shí)準確的施工信息，且部分施工隊伍責任心不強、管道保護意識較差，隱瞞施工或未嚴格按照方案施工、監督人員未到位情況下違章作業(yè)時(shí)有發(fā)生，現場(chǎng)管理存在較大的安全隱患。二是雙重預防機制落實(shí)不到位。部分企業(yè)風(fēng)險辨識不準確、不全面，隱患自查不深入，風(fēng)險管控及隱患排查動(dòng)態(tài)管理落實(shí)不到位。其原因在于部分企業(yè)安全生產(chǎn)責任制度培訓工作針對性不強，缺乏系統性、有效性，班組人員對雙重預防體系認識不到位，對現有標準規范理解不透徹，部分企業(yè)雖然完成體系建立工作，但由于技術(shù)或成本等問(wèn)題無(wú)法實(shí)現體系的動(dòng)態(tài)管理和順利運行。

（3）地方規劃與管道建設銜接不足。一是規劃之間銜接不足。由于地方規劃在編制過(guò)程中與管道規劃銜接不夠，土地受限或前瞻不足未留足雙方安全發(fā)展的空間，導致短時(shí)間內管道周邊地區等級升高，軌道交通等第三方線(xiàn)性工程與油氣管道交叉，增大了管道的安全運行風(fēng)險和公共安全風(fēng)險。二是地方規劃缺乏完備的管道建設數據。政府相關(guān)部門(mén)之間管道建設數據不能及時(shí)共享，加之個(gè)別企業(yè)未及時(shí)報備管道竣工測量圖等資料，政府制定規劃或審批其他建設項目缺乏完備的管道數據，從源頭上形成管道交叉、重疊和施工鉆漏等隱患。

（4）規范性文件有待完善細化。管道保護法缺乏相應實(shí)施細則和相關(guān)技術(shù)規范的支撐，可操作性不強。如第三十五條規定部分第三方施工作業(yè)，施工單位應向縣級管道保護主管部門(mén)提出申請，但具體實(shí)施流程缺乏政策性文件指導；第三十條提到的深根植物，并無(wú)準確分類(lèi)標準，建筑物、構筑物中的一般線(xiàn)性墻體、沒(méi)有棚頂的家畜圈舍及簡(jiǎn)易大棚是否形成占壓，難以界定；第三十一條規定在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側修建人員密集建筑物和易燃易爆品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)儲存場(chǎng)所，其距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求，但相應技術(shù)規范并未明確，上述規定也難以執行，增加了公共安全風(fēng)險。

（5）相關(guān)法律條款之間存在沖突。如管道保護法規定，管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各五米范圍內禁止種植深根植物，禁止修建水產(chǎn)養殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈等，這與民法典“土地承包經(jīng)營(yíng)權人依法對其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)”的規定不一致，導致管道企業(yè)與土地權利人各執一詞，難以協(xié)調。

（6）管道保護法律意識有待提升。個(gè)別地方政府及管道企業(yè)宣傳管道保護法的工作力度不夠，部分管道保護部門(mén)、公眾對油氣長(cháng)輸管道安全運行及其對國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的重要性認識不足，管道保護自覺(jué)性不高，一些地方交叉施工、第三方破壞等行為時(shí)有發(fā)生。管道周邊群眾不了解管道保護法相關(guān)規定，對占壓油氣長(cháng)輸管道的嚴重性認識不夠，缺乏安全意識，在管道中心線(xiàn)兩側五米范圍內修建溫室大棚等建（構）筑物，影響管道企業(yè)巡護、檢測和維搶修作業(yè)，存在一定的安全風(fēng)險。

3  對策與建議

（1）進(jìn)一步健全管道保護體制機制。各級管道保護主管部門(mén)應加強與公安、應急、市場(chǎng)監管及相關(guān)企業(yè)溝通，形成企地共管、定期會(huì )商和聯(lián)防聯(lián)控等工作機制；積極協(xié)調推進(jìn)執法隊伍建設，賦予管道保護主管部門(mén)相關(guān)職能和執法權并提供人力、資金保障。建議在省級層面設立一支油氣長(cháng)輸管道保護執法隊伍，也可以與企業(yè)共建，配齊人員與裝備，在全省范圍內從事管道保護執法活動(dòng)；依法加強管道保護機構設置和人員配備，圍繞占壓隱患排查清理、第三方施工管控和相遇關(guān)系處理等重點(diǎn)任務(wù)，充分發(fā)揮指導、監督和協(xié)調作用，保障管道安全穩定運行。

（2）督促管道企業(yè)落實(shí)主體責任。督促企業(yè)采用人防、物防、技防措施，加強管道巡護管理，按規定及時(shí)處理危害管道安全的行為；加強第三方施工管理，暢通信息收集渠道，優(yōu)化施工全過(guò)程管控模式，確保施工期間管道零傷害；加強管道沿線(xiàn)樁牌設置維護，確保位置準確、間距達標、字跡清晰，起到標識警示作用。督促企業(yè)全面落實(shí)雙重預防機制，加強針對性培訓考核，提升班組人員風(fēng)險識別和隱患排查整治工作能力。必要時(shí)聘請第三方機構參與檢查，借助行業(yè)專(zhuān)家力量，增強檢查專(zhuān)業(yè)化水平。

（3）加強溝通確保規劃有效銜接。加強與規劃部門(mén)銜接，對于管道中心線(xiàn)兩側法律法規限制建設的項目應從嚴把關(guān)。管道主管部門(mén)對新建管道不滿(mǎn)足選線(xiàn)條件的，嚴格審查管道企業(yè)的防護方案，防止新的隱患形成。督促管道企業(yè)及時(shí)將竣工測量圖報管道所在地縣級以上地方人民政府管道主管部門(mén)備案，對于施工過(guò)程較大以上變更，按照要求辦理規劃竣工核實(shí)手續。統籌建立管道坐標數據庫并與規劃部門(mén)共享，納入國土空間總體規劃“一張圖”信息管理系統，將油氣長(cháng)輸管道建設規劃納入當地國土空間規劃，與城市地下管網(wǎng)、地下軌道交通等各類(lèi)地下空間和設施統一考慮、整體布局。

（4）推動(dòng)管道保護相關(guān)制度建設。細化法律的原則性規定，將政府部門(mén)和管道企業(yè)的成功實(shí)踐予以固化，形成規范性政策文件，以解決長(cháng)期困擾地方政府、土地權利人和企業(yè)的難題，推進(jìn)管道保護工作規范化、制度化建設。參照各地政府征地補償做法，根據影響土地使用的程度定期調整補償標準；細化第三方施工分級分類(lèi)、各方職責、審批程序等，切實(shí)加強第三方施工安全管理；結合實(shí)際對關(guān)于塑料大棚、深根植物等規定進(jìn)一步分類(lèi)完善；針對管道與其他建（構）筑物的保護距離要求，應結合油氣管道潛在影響半徑及輻射影響進(jìn)行明確，在做好管道保護的同時(shí)保障地方經(jīng)濟發(fā)展；探索成立社會(huì )團體，在管道保護法律法規、標準規范、現場(chǎng)實(shí)踐等方面總結成熟經(jīng)驗，推動(dòng)油氣長(cháng)輸管道保護管理和技術(shù)水平進(jìn)步。

（5）加強學(xué)習宣傳強化正面激勵。組織開(kāi)展油氣管道保護業(yè)務(wù)內外培訓交流，解讀政策文件和交流經(jīng)驗做法，提高管道保護人員的知識儲備和綜合素養；政企聯(lián)合開(kāi)展形式多樣的管道安全保護宣傳，組織電視臺、電臺、報刊等各主流媒體開(kāi)設專(zhuān)欄、形成系列報道；充分利用門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、微信公眾號、微博、宣傳展板進(jìn)行集中宣傳；指導各市（區）和有關(guān)重點(diǎn)企業(yè)組織開(kāi)展管道保護宣傳進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農村、進(jìn)社區活動(dòng)，普及管道保護知識，形成全社會(huì )共同關(guān)心、共同參與、共同管控的管道保護良好氛圍。積極創(chuàng )造有利條件，支持和幫助管道企業(yè)交流學(xué)習業(yè)內好的經(jīng)驗做法，提升管道保護水平；適時(shí)推薦若干管道保護主體責任落實(shí)較好的企業(yè)作為示范單位，在全省推廣其經(jīng)驗做法和創(chuàng )新舉措，有效調動(dòng)企業(yè)職工的積極性，推動(dòng)管道企業(yè)安全健康發(fā)展。

油氣管道安全保護工作不僅關(guān)系到國家能源安全，更涉及公共安全、環(huán)境保護和社會(huì )穩定。根據國家能源發(fā)展規劃，未來(lái)我國油氣管道仍將處于高速發(fā)展階段，管道安全保護的重要性將愈發(fā)突出，陜西省能源局將繼續履行好自身職責，與管道企業(yè)和相關(guān)部門(mén)密切配合，共同保障油氣管道長(cháng)期安全平穩運行。

通訊作者簡(jiǎn)介：辛鑫，1993年生，本科，畢業(yè)于西安石油大學(xué)，長(cháng)期研究管道占壓隱患防范、新型政企關(guān)系、第三方施工破壞等管道保護重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。聯(lián)系方式：18161902436，291510414@qq.com。