姚森

國家管網(wǎng)集團東部?jì)�運公司滄州輸油處

摘要：對于長(cháng)輸管道而言，管道核心保護區域是管道企業(yè)開(kāi)展管道日常管理的重點(diǎn)，關(guān)系到管道巡護、地災排查、第三方施工管理、高后果區管理等諸多方面的工作，而管道核心保護區域的土地權利問(wèn)題是影響和制約管道企業(yè)工作開(kāi)展的關(guān)鍵性環(huán)節。本文從管道保護帶的土地權利性質(zhì)、矛盾分析和解決辦法三個(gè)方面開(kāi)展分析，結合國內外現行法律法規和行業(yè)內的通用做法，嘗試給出解決辦法。

關(guān)鍵詞：管道核心保護區域；土地權利；物權

管道保護核心區域一般指《石油天然氣管道保護法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管道保護法）第三十條所規定的管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各五米地域范圍內的區域，或者根據政府部門(mén)劃定的專(zhuān)門(mén)服務(wù)于地下管道的某些劃定區域，比如管廊、管廊帶等。

此類(lèi)區域也可稱(chēng)之為管道保護帶。為了保護管道安全運行，對第三方用地行為采取限制措施，如禁止種植深根植物、取土、修建建構筑物等。在實(shí)際工作中，如何明確這一特定區域相關(guān)方的土地權利，成了管道建設及運營(yíng)維護的一個(gè)難點(diǎn)。

1  管道保護帶內的土地權利性質(zhì)

與國外不同，我國實(shí)行土地社會(huì )主義公有制，即土地并非私產(chǎn)，任何單位和個(gè)人擁有的只是使用權而并非所有權，所以其戶(hù)主獲得的土地權利來(lái)源于《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)土地法），在此法中涉及三種用地模式：建設用地、農用地和未利用地。

（1）建設用地。建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。此類(lèi)用地即為我們在工作中經(jīng)常提及的“城鎮規劃區”，此類(lèi)情況在管道途經(jīng)區域比例較小，但是近年來(lái)隨著(zhù)城市發(fā)展逐步向外擴展，以前規劃的市郊甚至農村逐步變?yōu)槭袇^規劃區，導致此類(lèi)用地逐步增加。

此類(lèi)用地中，涉及到管道保護帶內的土地性質(zhì)往往都是由城鄉規劃決定，一旦出現權利沖突可以參考管道保護法第四章“管道建設工程與其他建設工程相遇關(guān)系的處理”，即“后建服從先建”原則，由政府部門(mén)和雙方協(xié)商解決。

（2）農用地。農用地是指直接用于農業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。由于長(cháng)輸管道往往敷設于城市到城市之間長(cháng)達幾百公里甚至幾千公里的區間，決定了其所途經(jīng)的土地大部分都是此類(lèi)用地。

此類(lèi)用地中，涉及到管道保護帶內的土地權利形式多樣，主要分為以下幾種。

第一種，管道建設期間由管道企業(yè)或建設方進(jìn)行了永久征地，其土地權利即為：經(jīng)過(guò)政府土地主管部門(mén)審批，并根據政府公告價(jià)格對管道沿線(xiàn)土地進(jìn)行征收，最終形成經(jīng)過(guò)登記的土地使用證，管道企業(yè)即具有所征用土地的一切權利，包括耕種收益、用益物權、他物權等。

第二種，管道建設期間由管道企業(yè)或建設方進(jìn)行了臨時(shí)征地，其土地權利即為：經(jīng)過(guò)政府土地主管部門(mén)審批，然后與鄉鎮或村委會(huì )簽訂臨時(shí)用地補償合同并支付相應補償金，在合同約定期間內相關(guān)單位具有施工、占用的權利，過(guò)期作廢。

第三種，管道投入運行后且臨時(shí)征地也已過(guò)期的情況下，管道企業(yè)在管道保護法的有關(guān)規定下，要求對農戶(hù)在管道保護帶限制耕種等權利。

（3）未利用地。未利用地是指農用地和建設用地以外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。此類(lèi)用地由國土資源管理部門(mén)負責審查、報批工作，在此不再贅述。

經(jīng)過(guò)以上分析，由于長(cháng)輸管道（尤其是東部地區）絕大部分所處區域是農田，所以管道保護帶內的土地可以定義為被限制了使用方式的“農用地”。

然而，在實(shí)際管理和運行中，經(jīng)常出現農戶(hù)出面阻止管道企業(yè)正常巡護線(xiàn)、開(kāi)展維護維修、甚至要求遷移管道的情況出現，更有甚者認為土地法和管道保護法之間存在沖突，進(jìn)而要求管道企業(yè)作出補償要求。

2  問(wèn)題分析

（1）土地法和管道保護法的關(guān)系。依據管道保護法第十四條： 管道建設使用土地，依照土地法等法律、行政法規的規定執行。依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償。在實(shí)際工作中，國家有關(guān)部門(mén)審批的“管道建設使用土地”，往往只針對站場(chǎng)用地，并不包括管道敷設用地。

在土地法中，涉及管道建設有關(guān)條款第三十五條：永久基本農田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點(diǎn)建設項目選址確實(shí)難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準。第四十四條：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。永久基本農田轉為建設用地的，由國務(wù)院批準。

對于以上兩種法律是否存在沖突，筆者認為：管道保護法對管道保護帶內土地權利的規定不明確，同時(shí)土地法也無(wú)相應條款適用，而土地法上述規定，其立法初衷為嚴格限制耕地轉變?yōu)榻ㄔO用地，進(jìn)而影響國家糧食安全。但在實(shí)際工作中，長(cháng)輸管道這種特殊的工程形式，決定了其既符合構建筑物的屬性需要審批后方可建設，同時(shí)又不會(huì )影響地上正常糧食作物的耕種，但需要對耕種的作物種類(lèi)加以限制。

綜上所述，管道保護法的規定對農戶(hù)耕種的作物種類(lèi)和行為進(jìn)行了一定程度限制，而不是直接否定其種植行為，但需要指出的是，此類(lèi)限制措施可能會(huì )對農戶(hù)造成一定經(jīng)濟損失。

（2）建設期和運行期的矛盾。目前，管道企業(yè)在建設期往往采取的都是臨時(shí)占地補償，這種方式既符合了國家關(guān)于耕地保護的相關(guān)規定，同時(shí)又能起到節約工程總造價(jià)的目的。然而臨時(shí)占地補償往往只是包含1至2季作物耕種期，最多不超過(guò)2年。有時(shí)為了降低管道通過(guò)難度，管道建設單位在與村委會(huì )或村民談判時(shí)，往往許諾管道建成后可以恢復土地原狀和用途，不告知以后對土地使用會(huì )有限制性要求，出現了“臨時(shí)補償、長(cháng)期占用”的問(wèn)題，導致企地矛盾不斷發(fā)生，為管道安全運行埋下隱患。

（3）民法典規定適用性的分析。從現實(shí)角度出發(fā)，管道在土地下方敷設通過(guò)，此種權利與土地上方的農作物耕種之間并無(wú)干涉，除非其種植行為或農作物本身會(huì )對地下管道造成負面影響，如深根植物可能破壞管道防腐層、種植山藥需要深耕可能損害管道等。因此土地法在此并不適用，更加適用的應該是民法典中土地他項權的 “地役權”，即指按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益的權利。

從定義上來(lái)說(shuō)，雖然長(cháng)輸管道并非“不動(dòng)產(chǎn)”，但筆者認為長(cháng)輸管道在埋設后存在一個(gè)由動(dòng)產(chǎn)變?yōu)椴粍?dòng)產(chǎn)的過(guò)程，即原本的管道由一種市場(chǎng)流通的“管材”變?yōu)椤暗叵鹿潭ㄔO施”的過(guò)程，由此理解為地役權更加合適，即管道企業(yè)利用農戶(hù)的土地敷設管道，用來(lái)提高企業(yè)效益，但如果此類(lèi)行為對農戶(hù)產(chǎn)生了經(jīng)濟損失，理應給予一定補償。

3  解決辦法

（1）征地。從當前我國的土地管理模式上看，征地似乎可以解決一切問(wèn)題。但由于征地的流程較為復雜，需要在履行相關(guān)報批手續后由政府主導開(kāi)展，而且長(cháng)輸管道往往途經(jīng)不同省市縣，各地處理模式不一致，補償標準也不一樣，這就造成了補償標準五花八門(mén)。對于管道企業(yè)來(lái)說(shuō)增加的征地成本并沒(méi)有形成收益，而且管道企業(yè)也不可能做到對管道沿線(xiàn)的土地進(jìn)行管理，最終還是默認由農戶(hù)進(jìn)行種植。因此，這種處理辦法只能造成資金的浪費，同時(shí)征地也屬于擠壓“耕地紅線(xiàn)”的行為，并不可取。

其實(shí)，雙方核心訴求并不沖突。管道保護帶內地下管道權益保護，這與農戶(hù)土地耕種權利并不沖突，這兩種權利本質(zhì)上可以共存，唯一需要的是加以明確和限制，同時(shí)對權益受損方加以補償，而征地這種行為顯然是對土地使用權的剝奪。

（2）管道通過(guò)權。2001年國土資源部曾下發(fā)“關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問(wèn)題的復函”（國土資函〔2001〕327號），其中規定了建設單位享有“管道地下通過(guò)權”。囿于當時(shí)環(huán)境，該文件沒(méi)有得到執行，現已廢止。

（3）地役權。地役權與土地承包經(jīng)營(yíng)權并不沖突，地役權的設立只需要書(shū)面形式訂立地役權合同，并向登記機關(guān)進(jìn)行登記即可，但地役權合同需要對受到影響的農戶(hù)主進(jìn)行補償，其補償金額應根據受影響的土地面積和收益進(jìn)行綜合計算。

民法典第374條規定：“地役權自地役權合同生效時(shí)設立。當事人要求登記的，可以向登記機構申請地役權登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人�！币虼�，一旦采取地役權這種方式處理管道保護區域土地權利時(shí)，地役權需要在國土部門(mén)進(jìn)行登記，方可保障自身權力。

4  結語(yǔ)

目前，關(guān)于管道核心保護區土地權利問(wèn)題，地方政府、管道企業(yè)仍處于探索之中。從維護管道企業(yè)利益、保障管道敷設區域群眾生命財產(chǎn)安全的角度出發(fā)，合理解決此項問(wèn)題刻不容緩。地役權、管道通過(guò)權甚至征地其核心觀(guān)點(diǎn)都是從法理上杜絕破壞管道的行為出現，并將其以經(jīng)濟、合理、合法的模式確定下來(lái)，所以無(wú)論何種措施和做法，只要有利于管道保護工作，都可以進(jìn)行嘗試。

作者簡(jiǎn)介：姚森，1987年生，本科，高級工程師，畢業(yè)于遼寧石油化工大學(xué)，滄州輸油處管道保衛科副科長(cháng)，主要從事長(cháng)輸管道的管道管理、站場(chǎng)管理、現場(chǎng)施工等技術(shù)與管理工作。聯(lián)系方式：18552925525，yaosen13@163.com。