帥健

中國石油大學(xué)（北京）

美國、加拿大以及歐洲等油氣管道業(yè)發(fā)達國家，管道安全的立法與監管起步較早，經(jīng)過(guò)長(cháng)期探索實(shí)踐，已建立起多層次、嚴密細致的油氣管道安全保障的法律法規體系，積累了較為豐富的監管經(jīng)驗。通過(guò)對國外油氣管道安全立法進(jìn)程與監管體系的回顧，分析了美國管道安全立法的階段性特點(diǎn)，深入研究美國油氣管道安全立法與監管的經(jīng)驗，總結值得我國借鑒的先進(jìn)做法，探索適合我國國情的安全監管模式，提高我國油氣管道本質(zhì)安全水平，保障油氣管道行業(yè)持續高水平發(fā)展。

1  國外油氣管道立法進(jìn)程

（1）較早開(kāi)展油氣管道安全立法

油氣管道業(yè)發(fā)達國家均十分重視油氣管道安全的立法，美國、加拿大、歐盟及英國等發(fā)達國家及組織先后對油氣管道行業(yè)開(kāi)展立法工作（圖 1）。

圖 1 國外油氣管道立法工作

為了保證油氣管道安全，減輕公眾對于油氣管道安全的擔心，美國早在1968年就頒布了第一部管道安全法案——《1968天然氣管道安全法案》（Natural Gas Pipeline Safety Act of 1968）。自那時(shí)以來(lái)，國會(huì )幾乎每年都通過(guò)有關(guān)管道安全的法案，法案內容列入《美國法典》第49卷運輸（United States Code Title 49，Transportation）第VIII分冊。與管道安全法律相配套的是美國的聯(lián)邦規章（Code of federal regulation），法律授權運輸部（Department of Transportation，DOT）負責制定管道安全的聯(lián)邦規章，為油氣管道設施的設計、建設、測試、運行、更換和維護等建立最低安全標準。管道安全法案和聯(lián)邦規章相結合，構成了美國管道安全的法規體系。如表 1所示。

表 1 代表性立法

（2）油氣管道安全立法特點(diǎn)

立法宗旨明確體系完整。美國管道安全法的立法宗旨非常明確，就是建立油氣管道設施的最低（實(shí)際上是必須的）安全標準，規定監管部門(mén)和管道企業(yè)的權力與義務(wù)，協(xié)調與公眾的關(guān)系，雖然立法內容有大量增加，但其法律文本結構相對穩定，所以其法律內容的延續性較強，也較具系統性。

立法始終以問(wèn)題為導向。從立法進(jìn)程來(lái)看，每次法案的發(fā)起都是為解決油氣管道面臨的新問(wèn)題，既有管道系統的擴展，也考慮到管道事故對公共安全的影響，在管道安全立法中逐步增加了完整性管理、挖掘損傷預防以及低應力管道監管的內容，反映了從管道事故中吸取深刻教訓。

安全監管體系比較完善。逐步建立起以聯(lián)邦各職能部門(mén)、各州政府、各種技術(shù)協(xié)會(huì )、管道運營(yíng)商和公眾互為依存的管道監管體系。聯(lián)邦與各州的合作分為兩種：認證和達成協(xié)議。在認證方面，為了取得認證，一個(gè)州被要求達到聯(lián)邦最低法規，也可以根據州的情況，要求達到額外的要求或是執行更嚴格的法規。在協(xié)議方面，如果一個(gè)州沒(méi)有滿(mǎn)足認證標準的代理機構，可以和聯(lián)邦達成協(xié)議，代表管道安全辦公室（OPS）承擔州內管道監管方面的責任。

2  國內油氣管道立法進(jìn)程

（1）以油氣管道保護為突破口

隨著(zhù)油氣管道的大規模建設，管道保護任務(wù)日趨繁重。安全法律法規體系也在逐步完善，初步形成以法律、行政法規、部門(mén)規章為主導，規范性文件為支撐，內容涵蓋安全生產(chǎn)、管道保護、應急處置、環(huán)境保護以及職業(yè)健康等領(lǐng)域的油氣管道安全法律法規體系框架。目前，我國油氣管道安全監管的法律監管框架呈現出由一部綱領(lǐng)性法律統領(lǐng)，由一定數量的國務(wù)院及其各部委頒布的行政法規、部門(mén)規章、政府文件等規范性法律文件主導監管，由各地方政府頒布的規定、文件作為主力監管，由司法解釋及其它規定作為補充監管的格局。我國油氣管道代表性法律及立法歷程如圖 2所示。

圖 2 國內油氣管道代表性法律及立法歷程

（2）油氣管道法規特點(diǎn)

“安全+保護”的法律體系。主要分為通用性法律和專(zhuān)門(mén)法律兩大類(lèi)，其中通用性法律主要有《安全生產(chǎn)法》《特種設備安全法》《刑法》《消防法》等法律，專(zhuān)門(mén)法律目前僅《石油天然氣管道保護法》一部，該法的頒布進(jìn)一步明晰了管道保護責任，對影響和危害管道保護的行為進(jìn)行了較為明確的規定，使管道保護有法可依，極大地推動(dòng)了我國油氣管道保護工作。但該法律自2010年頒布實(shí)施以來(lái)，受法律兼容性、相關(guān)配套、執法彈性等問(wèn)題影響，實(shí)施效果未能達到預期，致使目前管道保護工作中仍有諸多問(wèn)題有待解決。

除上述法律外，國務(wù)院頒發(fā)了《特種設備安全監察條例》《危險化學(xué)品安全管理條例》《安全生產(chǎn)事故報告和調查處理條例》《建筑工程安全管理條例》等行政法規，其中部分條款對油氣儲運安全做了進(jìn)一步的規定。安全監管部門(mén)和地方政府還制定了部門(mén)規章和地方條例，如應急管理部（原安全生產(chǎn)監督管理總局）頒發(fā)的《壓力管道安全管理與監察規定》《安全生產(chǎn)事故應急預案管理辦法》，浙江、天津、山東、貴州等省市頒布了《石油天然氣管道保護條例》等。同時(shí)，為解決管道保護面臨的新問(wèn)題，國家能源主管部門(mén)等出臺了《油氣輸送管道與鐵路交匯工程技術(shù)及管理規定》《關(guān)于規范公路橋梁與石油天然氣管道交叉工程管理的通知》《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院安委會(huì )工作要求全面推行油氣輸送管道完整性管理的通知》等。

全生命周期的監管體系。管道的全生命周期包括了管道規劃設計、公共聽(tīng)證、管道勘察設計、管材制造、管道施工、管道運行、管道檢測、管道報廢、應急響應、事故調查和廢棄，如圖 3所示。同時(shí)管道的全生命周期開(kāi)展預評價(jià)、安全評價(jià)、環(huán)保評價(jià)、驗收評價(jià)、適應性評價(jià)等。

圖 3 我國油氣管道全生命周期的監管體系

3  建議

我國管道立法起步較晚、時(shí)間較短，法規標準體系、監管體系與能力建設仍需加強。為了保障管道安全運行，維護國家能源安全和公共安全，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗與教訓，加強管道安全保護法治建設刻不容緩。

推進(jìn)管道保護法律修訂工作。管道保護法是管道運輸領(lǐng)域第一部法律，為保障管道運行安全和能源安全發(fā)揮了重要作用。但十多年來(lái)一直未做修訂，難以適應管道安全發(fā)展的新形勢、新要求，需要總結十多年來(lái)的經(jīng)驗教訓，對管道保護法進(jìn)行修訂，同時(shí)出臺與之相配套的實(shí)施細則，并建立和完善相關(guān)標準。

完善管道安全保護監管體系。油氣管道作為沒(méi)有圍墻的線(xiàn)性工程，監管難度大，監管部門(mén)需具有較強的協(xié)調、指導、監督和查處違法違規行為的功能。同時(shí)需要跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)，明確各部門(mén)、地方政府的具體職責，達到高效管理的目的。

充分發(fā)揮企業(yè)安全主體責任。地區等級是輸氣管道壁厚、截斷閥間距等關(guān)鍵安全設計的基本依據，因此，地區等級的升級會(huì )對管道運行的安全性與合規性帶來(lái)影響。美國采取豁免制解決這一問(wèn)題，即管道企業(yè)根據管道安全辦公室（OPS）制定的輸氣管道地區等級升級要求，自行檢查升級地區管道的基本安全條件并制定升級方案，報管道安全辦公室批準。這種做法既體現了管道企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責任，也保障了管道的基本安全條件，不失為一種可供借鑒的做法。

加強管道安全保護機制建設。實(shí)施管道事件的分級報告制度，建立管道失效數據庫，為全面排查系統性風(fēng)險、進(jìn)行風(fēng)險管控提供依據，并保障公眾的知情權，使公眾對管道的安全狀況有正確的認識。

建立統一電話(huà)告知系統。為預防管道受到施工作業(yè)損傷提供信息溝通渠道。建立國家管道地圖系統。為管道緊急響應、檢測、增強安全性等基本決策提供支持工具。建立安全教育組織。加強信息溝通，改善政府、公眾和管道企業(yè)伙伴關(guān)系，提升社會(huì )關(guān)注和參與度。

持續提升油氣管道本質(zhì)安全。油氣管道的設計與建造除了承受功能載荷外，還應提升油氣管道的韌性，在一定程度上抵御環(huán)境的、自然災害的以及人類(lèi)活動(dòng)的影響。

推廣應用油氣管道智能化安全監控技術(shù)，提高管道泄漏監測的靈敏度和精度，安全預警系統的空間分辨率、探測精度、靈敏度、系統的探測范圍，研究多源數據融合、聯(lián)合監測技術(shù)，實(shí)現油氣管道安全的實(shí)時(shí)、立體、動(dòng)態(tài)顯示、監測和預警。

作者簡(jiǎn)介：帥健，中國石油大學(xué)（北京）教授，博士生導師，安全科學(xué)與工程學(xué)科負責人。國家市場(chǎng)監管總局壓力管道安全技術(shù)委員會(huì )委員，中國公共安全學(xué)會(huì )理事，中國力學(xué)學(xué)會(huì )MTS材料試驗專(zhuān)業(yè)委員會(huì )副主任委員，中國特種設備檢驗協(xié)會(huì )�；�品常壓工作委員會(huì )副主任委員，甘肅省管道保護協(xié)會(huì )理事，北京市應急管理學(xué)會(huì )監事長(cháng)。從事油氣生產(chǎn)安全的教學(xué)與科研，主要研究方向油氣儲運結構安全、風(fēng)險評估、事故應急。代表性著(zhù)作《管線(xiàn)力學(xué)》《管道及儲罐強度設計》《油氣管道完整性管理》。