甘肅省管道保護協(xié)會(huì )

今年10月1日，恰逢《石油天然氣管道保護法》實(shí)施10周年。在充分肯定法律對保障管道外部安全所發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也要清醒地認識到它與現實(shí)不相適應的一面。

管理體制機制方面。管道保護法確定國務(wù)院能源主管部門(mén)主管全國管道保護工作，省級政府能源主管部門(mén)和市、縣級政府指定的部門(mén)作為“主管管道保護工作的部門(mén)”。 10年來(lái)，從國家層面到地方層面，落實(shí)這一管理制度頗費周折，直到現在一些地方政府“主管管道保護工作的部門(mén)”設置還未完全統一，管道保護和安全生產(chǎn)的關(guān)系始終“剪不斷，理還亂”。雖然各級主管管道保護工作的部門(mén)努力履行法定職責，為保障管道外部安全做了大量工作，但仍然難以完全勝任法律賦予的職責。問(wèn)題的背后需要我們反思制度設計的合理性。

法律功能定位方面。 10年前管道安全面臨的最大威脅是違法占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油，也是管道保護法要解決的主要問(wèn)題。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和公眾安全意識的提高，政府和管道企業(yè)不斷加強管理，管道外部安全形勢已得到有效改善。出現的新情況是，因管道本體質(zhì)量引發(fā)的安全事故呈上升趨勢，預防和治理的難度更大。如何強化政府監管和管道企業(yè)主體責任，提升管道本質(zhì)安全，管道保護法現有功能定位還不能適應這一新的變化。

保障公共安全方面。管道保護法關(guān)于保護距離的規定主要是為了保護管道自身安全，對管道失效事故后果影響范圍考慮不足�！妒�油天然氣管道保護條例》（2000年）曾規定管道兩側50米范圍內禁止修建大型建筑物，目的就是為了減輕失效后果，而后來(lái)頒布的管道保護法取消了這項內容。僅規定在管道兩側修建居民小區、學(xué)校、醫院、娛樂(lè )場(chǎng)所、車(chē)站、商場(chǎng)等人口密集建筑物，與管道的距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求。由于這一條款過(guò)于原則，加上目前國家技術(shù)規范缺少相關(guān)距離標準，造成管道周邊近距離規劃建設無(wú)法可依，管道高后果區不斷增加，加大了公共安全風(fēng)險。

社會(huì )在進(jìn)步，法律制度要緊跟時(shí)代潮流，革新除弊、與時(shí)俱進(jìn)。

建議盡快修訂管道保護法。準確把握法律確定的“保障石油天然氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全”的立法宗旨。拓展和完善法律的內涵和范圍，將管道完整性管理納入法律范疇，補充完善管道本質(zhì)安全和公共安全的相關(guān)內容，更好地發(fā)揮法律的指引規范作用。

落實(shí)管道安全專(zhuān)項監管職責。目前公路、鐵路、水路、航空和管道五大運輸行業(yè)，唯獨管道行業(yè)的安全生產(chǎn)專(zhuān)項監督管理職責沒(méi)有落實(shí)到具體部門(mén)。建議按照中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面加強危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見(jiàn)》（2020年）精神，盡快明確管道安全生產(chǎn)專(zhuān)項監督管理部門(mén)。同時(shí)建議不再另設“主管管道保護工作的部門(mén)”。管道保護應回歸安全生產(chǎn)本位，由一個(gè)部門(mén)管理，可以避免推諉扯皮，節約行政資源，提高管理效率。

改善管道安全法治環(huán)境。管道是重要的國家能源基礎設施。長(cháng)期以來(lái)，管道企業(yè)在清理占壓、預防施工挖掘損壞、防止打孔盜油等方面承擔了過(guò)多的責任，影響了生產(chǎn)主業(yè)，加重了經(jīng)營(yíng)負擔。建議各級政府落實(shí)相關(guān)部門(mén)管理責任，為管道企業(yè)減負；改變管道敷設“臨時(shí)用地”政策，推行地役權制度，保障管道使用土地權利；修訂完善相關(guān)國家標準，明確居民區和公共建筑等與管道的安全距離要求，更好地保障管道安全和公共安全。

反思問(wèn)題是為了更好地前進(jìn)。相信在總體國家安全觀(guān)的指引下，經(jīng)過(guò)各方面的共同努力，不斷補齊短板，我國管道法治建設和安全生產(chǎn)水平必將邁上一個(gè)新臺階。

（作者：甘肅省管道保護協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)、《管道保護》主編朱行之）