姜長(cháng)壽

甘肅省管道保護協(xié)會(huì )

管道運輸作為我國五大運輸方式之一，被譽(yù)為國民經(jīng)濟發(fā)展的“大動(dòng)脈”。截至2018年底，我國油氣長(cháng)輸管道已位居世界第三，總里程達13.6萬(wàn)公里，國內99%的天然氣和85%的原油通過(guò)管道運輸。但是，近年來(lái)我國管道安全形勢依然嚴峻，安全潛在風(fēng)險不斷加大，總體國家安全觀(guān)的提出對強化管道安全保護工作具有重要指導意義。

1 拓展了管道安全保護工作的思路和空間

黨中央、國務(wù)院高度重視管道建設和發(fā)展�！笆�九大”報告將油氣管道作為國家九大基礎設施網(wǎng)絡(luò )建設之一，其安全作為國家安全體系的組成部分，也是實(shí)現總體國家安全觀(guān)的民生工程。以民為本、與時(shí)俱進(jìn)、公私相濟、良法善治安全觀(guān)是總體國家安全觀(guān)高屋建瓴的鮮明特色[1]，也是拓展管道安全保護工作的思路和空間的著(zhù)力點(diǎn)（附圖）。

1.1 “以民為本”的安全觀(guān)

“以民為本” 安全觀(guān)突破了傳統安全理論的局限，將安全維護的范圍從“物”的安全擴展到“人”的安全，強調人民在國家安全體系中的主體性地位[2]，將人民安全至上的核心理念，融入并貫穿于國家安全建設的所有領(lǐng)域。在總體國家安全觀(guān)下，安全治理“既重視發(fā)展問(wèn)題，又重視安全問(wèn)題；既重視自身安全，又重視共同安全�！�[2]少數企業(yè)注重發(fā)展，忽視安全；或者注重“個(gè)體”安全，忽視“整體”公共安全，也是引發(fā)油氣管道安全風(fēng)險的根源。

“以民為本”的理念，要求突出安全源頭治理，加強事前預防，實(shí)現關(guān)口前移，促進(jìn)形成管道發(fā)展與安全、自身安全與公共安全相結合的“命運共同體”，有利于實(shí)現“個(gè)體”安全利益與“整體”安全利益相融合，同時(shí)提升管道安全運行能力和國家能源輸送保障能力。

1.2 “與時(shí)俱進(jìn)”的安全觀(guān)

“與時(shí)俱進(jìn)”的安全觀(guān)作為總體國家安全觀(guān)的鮮明特色，在關(guān)注政治、經(jīng)濟、軍事和外交等傳統重要領(lǐng)域的同時(shí)，還將視野拓展到涵蓋文化、資源、生態(tài)、網(wǎng)絡(luò )、海洋、太空等多個(gè)非傳統領(lǐng)域，從而將國家安全的范疇大大擴展，是一種更加全面、更符合時(shí)代潮流、更與時(shí)俱進(jìn)的新安全觀(guān)[2]。美國自1968年頒布《天然氣管道安全法案》以來(lái)， 2019年又提出了第14次修訂意見(jiàn)[3]。每次修訂都吸納先進(jìn)科技、有效政策和最佳實(shí)踐，提高了法治的權威性和效果。

管道安全保護工作應關(guān)注國內外油氣儲運領(lǐng)域科 技、文化、資源、規劃、管理、法規等發(fā)展動(dòng)態(tài)，積極推廣應用先進(jìn)的智慧化管道、大數據技術(shù)、完整性管理、管廊帶規劃、監測預警技術(shù)和方法等，以提升管理的科學(xué)性和消除滯后性。

1.3 “公私相濟”的安全觀(guān)

在國家安全治理中，“如何更為有效的實(shí)現公益與私益之間的平衡，減少利益抵牾、摩擦甚至沖突，成為總體國家安全觀(guān)追求的一大目標�！�[4]目前，對管道上方農作物減產(chǎn)和土地利用價(jià)值降低缺少相應補償機制，影響到地方及農戶(hù)對管道保護和隱患整治的積極性。按照“公私相濟”理念，需要制定有效的利益協(xié)調機制，以維護管道企業(yè)和土地權利人雙方的權益。

“公私相濟”安全觀(guān)通過(guò)提倡經(jīng)濟效益與公民基本權益平等化[1]，鼓勵社會(huì )組織和公眾參與管道安全治理，重視構筑社會(huì )協(xié)同局面，以便各方形成合力。

1.4 “良法善治”的安全觀(guān)

在國家安全治理中依法治國是重要保障力。少數地方由于對管道保護法宣傳、實(shí)施力度不夠，難以形成濃厚的法治氛圍和出現管道風(fēng)險管控不力問(wèn)題。

應遵循法治管控思維，通過(guò)立法修法加快法治化進(jìn)程，促進(jìn)管道安全保護工作的有效性和持續性。

2 以總體國家安全觀(guān)為指導做好管道安全保護工作

新時(shí)期，我國油氣管道安全保護工作，要以總體國家安全觀(guān)為指導，進(jìn)一步拓展思路、健全體制、加強防控、強化法治。

2.1 拓展管道安全保護工作思路

要以近年來(lái)的管道事故血的教訓為戒，以美國等發(fā)達國家管道安全立法經(jīng)驗為鑒，將以往管道保護工作主要針對第三方損壞、打孔盜油和地質(zhì)災害等外部風(fēng)險，拓展到還要針對防控管道本質(zhì)安全風(fēng)險和高后果區等公共安全風(fēng)險上；將傳統的管道保護模式，拓展到集管道安全保護于一體的新模式；將主要防控運營(yíng)階段的風(fēng)險延伸到覆蓋管道的全生命周期。

2.2 健全管道安全監管體制機制

構建“源頭監督、全程管控”的安全監管體制機制，增強各級政府和管道企業(yè)的管道安全保護能力。

健全完整性安全監管機制。與管道完整性管理相對應，將完整性監管運用于管道規劃、審批、建設、運行、檢測、維修直至報廢等各階段。

完善安全保護責任清單。建立省、市、縣、鄉管道安全保護管理體制，完善政府及部門(mén)安全監管責任和績(jì)效考核范疇；完善管道企業(yè)在管道全生命周期推行完整性管理，嚴格落實(shí)法定檢驗制度，開(kāi)展風(fēng)險評價(jià)、檢測維修及采取消減措施，確保管道本質(zhì)安全和能源供給安全的主體責任；加強對各方履職情況的監督檢查，加大對各類(lèi)違法違規行為的問(wèn)責力度。

采取相對集中安全監管模式。整合分散在各權力部門(mén)的安全監督職能，建立發(fā)改（能源）部門(mén)為主、特設管理部門(mén)和應急管理部門(mén)協(xié)助的管道安全監管模式，加強執法機構和隊伍建設。

完善利益補償機制。與《物權法》規定相銜接，建立管道地役權及登記制度，維護土地權利人獲得補償和管道企業(yè)從事巡檢、維修作業(yè)的權利；兼顧地方利益，制定管道過(guò)境分稅制度和財政轉移支付制度。

設置管道安全距離。在管道中心線(xiàn)兩側五十米范圍內，設置安全保護帶，禁止修建人口密集場(chǎng)所和易燃易爆物品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；在管道沿線(xiàn)高后果區設置安全咨詢(xún)區，在此范圍內修建上述場(chǎng)所應履行評估審批程序。

加快管道安全保護科技進(jìn)步。鼓勵開(kāi)展管道完整性、可靠性發(fā)展研究，以大數據為支撐，進(jìn)行頂層設計，創(chuàng )新發(fā)展智能監測預警、高精度檢測設備等關(guān)鍵技術(shù)，建立管道地圖系統和統一的電話(huà)呼叫平臺，為管道規劃、監管、預警、應急和社會(huì )監督提供支撐和平臺。

發(fā)揮社會(huì )公眾的監督作用。通過(guò)開(kāi)展公共安全教育，提升“公民國家安全素養是新時(shí)代國家安全工作的群眾基礎的必要條件，這也是‘國家安全，人人有責’的基礎�！�[5]建立管道安全風(fēng)險舉報制度，構建“政府領(lǐng)導、部門(mén)監管、企業(yè)主責、社會(huì )監督”的長(cháng)效機制。

2.3 加強管道安全風(fēng)險防控能力

落實(shí)“源頭治理”“關(guān)口前移”和“標本兼治”措施，實(shí)現“預防為主、安全第一”的目標。

管道規劃的前瞻性、協(xié)調性。管道規劃與國土空間規劃及其他專(zhuān)項規劃要做到協(xié)調銜接，并保持雙方發(fā)展空間和合理的安全距離。

設計選線(xiàn)的合理性、安全性。合理設計和優(yōu)化管道路由選線(xiàn)，避讓地質(zhì)災害多發(fā)區、高后果區和城鄉規劃區，對于無(wú)法避讓的，應采取必要的技術(shù)保障和監測預防措施，確保管道自身安全和公共安全。

施工管理的合規性、可靠性。組織開(kāi)展管道建設項目開(kāi)工合法性、合規性和參建單位資質(zhì)、現場(chǎng)安全管理等專(zhuān)項檢查，嚴把管道安裝焊接、檢測檢驗與內外防腐等關(guān)鍵環(huán)節質(zhì)量關(guān)，提升管道本質(zhì)安全。

管道運營(yíng)的安全性、穩定性。深化管道完整性管理，升級在役管道管理，強化管道巡護巡查，及時(shí)識別和評估管道高后果區、地質(zhì)災害區、第三方施工頻發(fā)區等面臨的重大風(fēng)險因素，加大對焊縫缺陷、占壓等內外隱患治理力度，并采取檢測、檢驗、維護、搶修、換管、改線(xiàn)等消減措施，將風(fēng)險控制在合理、可控的范圍內。

應急管理的配套性、聯(lián)動(dòng)性。地方政府應當制定本行政區域內的管道事故應急預案，與管道企業(yè)應急預案備案相銜接；落實(shí)區域應急救援基地和應急隊伍建設，聯(lián)合開(kāi)展應急演練，提高應急處置能力，完善事故調查和分析機制；管道企業(yè)與政府之間的應急聯(lián)動(dòng)，應兼顧反恐、防汛、地災、消防、治安、環(huán)境污染、疫情防控等專(zhuān)項要求；在應對衛生疫情等突發(fā)性事件中，企業(yè)應嚴格落實(shí)屬地政府防控要求，在確保能源供給的同時(shí)，做好巡查、搶險、應急處置等特殊人員的健康防護。

2.4 加快法律法規標準體系建設

法律是治國之重器,良法是善治之前提。推進(jìn)管道安全保護法治化，應當加快法律、法規和標準體系建設。

以總體國家安全觀(guān)為指導，加快管道保護法立法修繕，將黨和國家有關(guān)管道安全保護的方針政策法治化，將地方政府和管道企業(yè)的成功實(shí)踐予以固化，將法律的原則性規定予以細化，補充必要的規則制度，重點(diǎn)完善立法宗旨，拓展法治范圍，建立責任清單，強化源頭治理，健全應急聯(lián)動(dòng)和防責協(xié)同等法律機制，吸納先進(jìn)技術(shù)、管理入法，消除與其他法律之間的不協(xié)調；建議國務(wù)院制定行政法規，相關(guān)部門(mén)制定實(shí)施細則，地方制定地方性法規，推進(jìn)標準規范建設，將管道安全保護法治落到實(shí)處。為適應國家管網(wǎng)公司成立后的新局面，建議開(kāi)展《石油天然氣管道法》立法研究，以促進(jìn)管道輸送業(yè)健康持續發(fā)展。

參考文獻：

[1] 余超，田富俊，王曉云.總體國家安全觀(guān)下油氣管道風(fēng)險監控及預警對策[J].福州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會(huì )科學(xué)版)， 2016(6)： 14-19.

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[3] 閆生棟，高國音.油氣管道立法的美國經(jīng)驗[J].楚天法治， 2015 (6)： 226-226.

[4] 楊海坤，馬迅. 總體國家安全觀(guān)下的應急法治新視野—以社會(huì )安全事件為視角[J].行政法學(xué)研究，2014 (4)： 121-130.

[5] 張家年，馬費成.總體國家安全觀(guān)視角下新時(shí)代國家安全及應對策略[J].情報雜志， 2019 (10)： 12-20.

作者：姜長(cháng)壽，甘肅省管道保護協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)。