聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )

《管道安全準則和良好做法》

 

（第二版）

中國特種設備檢測研究院 吉建立 何仁洋 譯

 

《管道保護》編輯部：為了滿(mǎn)足改善管道安全的需要，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )（UNECE）成員國根據《工業(yè)事故公約》和《水公約》制定了《管道安全準則和良好做法》。這份準則總結了歐洲管道安全管理的成功經(jīng)驗，對我國進(jìn)一步完善長(cháng)輸油氣管道法律法規、厘清政府和企業(yè)的職責分工、做好境內和跨境長(cháng)輸油氣管道安全管理、推進(jìn)一帶一路沿線(xiàn)國家能源管道建設都具有重要的參考價(jià)值。譯者利用“戰疫”期間的閑暇時(shí)間潛心翻譯，供國內管道同仁學(xué)習交流。 

 

前言

為了滿(mǎn)足改善管道安全的需要，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )（UNECE， ECE）成員國決定根據ECE《工業(yè)事故跨境影響公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《工業(yè)事故公約》）及《保護和使用跨境水道和國際湖泊公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《水公約》），共同制定《管道安全準則和良好做法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《準則》。 2004年，《工業(yè)事故公約》締約方會(huì )議和《水公約》締約方會(huì )議授權水和工業(yè)事故聯(lián)合專(zhuān)家組起草管道安全指導方針和良好做法。

該《準則》由聯(lián)合專(zhuān)家組制定，由 G e r h a r dWinkelmann-Oei先生（德國）和Peter Kovacs先生（匈牙利）共同主持，并得到了工業(yè)事故和水公約秘書(shū)處的支持。為了支持聯(lián)合專(zhuān)家組的工作，成立了一個(gè)國際指導小組，成員包括： Gerhard Winkelmann-Oei先生（德國，共同主席）， Bas Weenik先生（荷蘭，共同主席）， Bernd Zaayenga（德國）， Pavel Danihelka先生（捷克共和國）， Lorena De Giorgi女士（意大利）， ChristianeKühl女士（德國）， JörgLudwig先生（德國）， Sergey N. Mokrousov先生（俄羅斯） ，恩德·奧坎丹先生（土耳其），沃爾特·萊因哈德先生（德國），卡拉·斯佩爾-祖伊德維克女士（荷蘭）。指導小組成員為這些準則的起草做出了積極貢獻。

如本出版物所述，由此制定的安全準則和良好做法已得到《工業(yè)事故公約》締約方大會(huì )第四次會(huì )議（2006年11月15日至17日，羅馬）的認可，并獲得了《水公約》第四屆會(huì )議（2006年11月20日至22日，波恩）締約方會(huì )議的認可。兩個(gè)機構都鼓勵各締約方和歐洲經(jīng)委會(huì )其他成員國傳播準則，以供有關(guān)當局使用。

經(jīng)水和工業(yè)事故聯(lián)合專(zhuān)家組審查后，該《準則》已于2014年重新發(fā)布，以更新參考文獻，并為在整個(gè)區域應用這些參考提供依據。請政府、管道企業(yè)和公眾應用這些準則和良好做法，以幫助減少管道事故的數量及其對人類(lèi)健康和環(huán)境的嚴重后果。

                                                                                                                                                聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )執行秘書(shū)

                                                                                                                                                  Christian Friis Bach

介紹

1.廣泛的理解和共識是，由于管道故障，危險物質(zhì)的大量釋放可能導致跨境河流和/或國際湖泊的環(huán)境污染。這種污染給人類(lèi)健康、民生設施和環(huán)境資源 帶來(lái)的損害或風(fēng)險，可能會(huì )對鄰國之間的關(guān)系產(chǎn)生負面影響。這些風(fēng)險由管道引發(fā)，特別要關(guān)注已經(jīng)超壽命服役的管道。

2.管道故障和事故可能導致管道企業(yè)和國家/地區在諸如緊急響應、清污和維修、供應中斷、損害索賠、訴訟和法律費用、計劃外的關(guān)閉活動(dòng)以及公司股價(jià)損失等方面的巨額經(jīng)濟損失。因此，事故損失幾乎普遍超過(guò)了管道企業(yè)為保障安全運行所需的經(jīng)濟投入。

3.管道的運行可持續幾十年。實(shí)際上，管道建設和運營(yíng)技術(shù)一直在不斷發(fā)展進(jìn)步，由于管道設計、運營(yíng)和維護的有關(guān)法規和管理要求不斷更新，會(huì )對有些管道的使用壽命造成重大影響。另外，許多國家缺乏管道建設、運營(yíng)和維護的相關(guān)法規。根據環(huán)境公約的有關(guān)規定，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )（ECE）有必要向公眾提供有關(guān)管道建設和運營(yíng)的基本要求。

4.認識到管道事故帶來(lái)的風(fēng)險及其潛在影響，根據ECE《工業(yè)事故跨境影響公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《工業(yè)事故公約》）和《保護和使用跨境水道和國際湖泊公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《水公約》），歐洲經(jīng)委會(huì )決定制定管道安全準則和良好做法。采用這一整套建議，將幫助國家主管部門(mén)和運營(yíng)商確保管道適當的安全水平及明確其帶來(lái)的風(fēng)險。

5.根據《工業(yè)事故公約》和《水公約》設立的水和工業(yè)事故聯(lián)合專(zhuān)家組成立了一個(gè)國際指導小組，負責起草本《準則》。在起草時(shí)，指導小組召開(kāi)了兩次研討會(huì )，綜合各政府部門(mén)、管道企業(yè)和非政府組織（NGOs）的意見(jiàn)：一是關(guān)于預防因管道事故造成的水污染（柏林， 2005年6月8日至9日）；二是預防涉及天然氣管道的事故（海牙， 2006年3月8日至9日）。指導小組還借鑒了相關(guān)領(lǐng)域的現有安全準則，特別是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的《化學(xué)事故預防、防范和應對指南》。

6.本《準則》包含油氣管道安全管理的基本原則和關(guān)鍵要素，無(wú)論其是否跨境。本文所述的準則和實(shí)踐旨在防止發(fā)生事故并減少其對人類(lèi)健康和環(huán)境的不良影響。應當指出，安防問(wèn)題（例如蓄意破壞等）和工人的職業(yè)安全不在本《準則》范圍內，但是這些問(wèn)題也應予以關(guān)注。

管道安全準則

7.各國政府應發(fā)揮領(lǐng)導作用，并建立必要的基本管理制度，以促進(jìn)管道等交通基礎設施的安全、環(huán)保和可持續發(fā)展。

8.管道運營(yíng)商和/或業(yè)主單位應對管道的全生命周期的安全負主要責任，應確保安全并采取措施預防事故，減少和降低事故對人類(lèi)健康和環(huán)境的影響。此外，萬(wàn)一發(fā)生事故，管道運營(yíng)商和國家主管部門(mén)應采取一切可能的措施來(lái)減少損失。

9.危險物質(zhì)運輸管道的設計和運行應防止任何不受控制的介質(zhì)排放（泄漏）。

10.應該以快速、可靠的方式準確識別管道泄漏，尤其是在環(huán)境敏感或人口稠密的地區。

11.管道運營(yíng)商應建立管理體系并有效實(shí)施，以確保和維護管道的完整性。管道的完整性應通過(guò)適當的設計、建造、維護、檢查和監控以及完善的管理來(lái)確保。

12.采取確定性和/或概率性的風(fēng)險評估方法，評估管道事故發(fā)生的可能性及其對人類(lèi)健康和環(huán)境的影響。

13.萬(wàn)一發(fā)生事故，應采取適當措施。應急計劃應包括企業(yè)應急（內部應急計劃）和政府應急（外部應急計劃）兩部分；應急計劃應當定期演練、定期更新。應急計劃應包括控制事故、減少損失所需的具體措施。

14.土地利用規劃應當考慮兩個(gè)方面因素，一是新管道的路由規劃（例如，盡可能遠離人口稠密區和環(huán)境敏感區等），二是現有管道周邊的土地開(kāi)發(fā)和建設。

15.第三方破壞是造成管道事故的主要原因之一，管道企業(yè)和政府主管部門(mén)應對第三方活動(dòng)進(jìn)行審查，必要時(shí)可以建立專(zhuān)門(mén)的管理制度，預防第三方破壞。

16.應做好信息公開(kāi)和共享，一般信息應向公眾公開(kāi)；與管道安全有關(guān)的信息、管道地理位置信息、安全保護措施、應急措施等信息應向事故可能涉及的所有人員共享。

17.管道企業(yè)和政府主管部門(mén)之間應定期進(jìn)行交流，總結有關(guān)做法和事故（含未遂事故）的經(jīng)驗和教訓，不斷提升管道安全管理水平。

推薦做法

18.這些準則和良好實(shí)踐為實(shí)現管道的基本安全水平提供了最低限度的要求�？紤]各國的不同情況以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，不同的國家可采用不同的政策、措施和方法來(lái)實(shí)現這一目標。

19.對歐洲經(jīng)委會(huì )成員國、政府主管部門(mén)和管道企業(yè)的建議見(jiàn)附件。附件中列出的技術(shù)和管理要求是這些準則和良好做法的組成部分。

給歐洲經(jīng)委會(huì )各成員國的建議

20.歐洲經(jīng)委會(huì )成員國應采取措施，保障管道安全運行，降低其對人類(lèi)健康和環(huán)境的危害。各國間應制定教育計劃，加強相互交流，積極分享管道安全有關(guān)經(jīng)驗和良好做法，不斷提高安全意識。

21.歐洲經(jīng)委會(huì )成員國應將第18條的要求作為各國的最低安全要求。

22.各個(gè)國家關(guān)于管道安全的有關(guān)立法，應清晰明確、可執行、相互統一，以促進(jìn)管道安全方面的國際合作，例如在制定和實(shí)施應急計劃方面。

23.歐洲經(jīng)委會(huì )成員國應進(jìn)一步努力使2003年5月21日在基輔簽署的《工業(yè)事故對跨境水道的跨境影響所造成的民事責任和損害賠償議定書(shū)》有效落實(shí)。

24.歐洲經(jīng)委會(huì )成員國應在公眾的參與下建立許可證和土地利用規劃程序，以確保以安全的方式規劃、設計、建造和運營(yíng)管道，并應當進(jìn)行監測和控制，確保該程序有效實(shí)施。

25.歐洲經(jīng)委會(huì )成員國應指定國家、區域或地方的各級管道安全監管部門(mén)，監管部門(mén)可單獨或聯(lián)合承擔管道安全的監管工作，但是必須要保障這些政府監管部門(mén)具備執行本準則的必要能力。

給政府監管部門(mén)的建議

26.政府監管部門(mén)應確保在其土地使用政策中考慮到預防和限制事故影響的目標，特別是在安全距離和/或其他相關(guān)政策方面。

27.政府監管部門(mén)應建立適當的協(xié)商程序，以促進(jìn)所制定政策的實(shí)施。這些程序的設計應確保在做出決定時(shí)，根據具體情況或一般情況，提供有關(guān)人類(lèi)安全和環(huán)境保護的技術(shù)信息。政府監管部門(mén)還應確保公眾能夠發(fā)表意見(jiàn)。

28.政府監管部門(mén)應在適用的情況下在跨境范圍內對新管道施行許可程序，包括環(huán)境影響評估。

29.主管部門(mén)應建立管道檢查制度或其他控制措施，以確保管道經(jīng)營(yíng)者符合要求。

30.政府監管部門(mén)應確保管道運營(yíng)商：①制定并執行內部應急計劃；②向政府監管部門(mén)提供必要的信息，以使他們能夠制定外部應急計劃。

31.政府監管部門(mén)應制定并執行外部應急計劃，并在可能造成事故影響的管道附近采取措施。

32.政府監管部門(mén)應確保在發(fā)生管道事故時(shí)立即實(shí)施外部應急計劃。

33.政府監管部門(mén)可要求管道企業(yè)提供必要的任何其他信息，以便政府能夠充分評估具有跨境影響的事故的可能性，確定可能增加跨境影響事故的可能性和/或加劇的范圍，并有助于制定應急計劃和必要的跨境合作。

34.政府監管部門(mén)應對外部和內部應急計劃進(jìn)行審查、測試，并在必要時(shí)以適當的時(shí)間間隔進(jìn)行修訂和更新。

35.政府監管部門(mén)應將管道第三方破壞納入監管，提供控制第三方在管道附近進(jìn)行的活動(dòng)所需的適當監管制度，明確各個(gè)參與者的職責。

36.鑒于外部干擾是造成管道事故的主要原因，政府監管部門(mén)應確保在有關(guān)利益相關(guān)方之間促進(jìn)有關(guān)管道地理位置的信息交換共享；應保留管道地理位置的最新記錄。

37.管道地理位置信息應向公眾和感興趣的利益相關(guān)者公開(kāi)，并應要求在短時(shí)間內發(fā)布。特別是在第三方進(jìn)行挖掘活動(dòng)的情況下，應及時(shí)交換有關(guān)管道地理位置的信息，以防止第三方損壞管道。

給管道運營(yíng)商的建議

38.管道運營(yíng)商在管道的設計、建造、操作、維護和監控中應采取安全措施，以防止事故并減輕其后果。

39.管道運營(yíng)商應至少根據公認的國家和國際法規、標準和指南以及（在適當情況下）國際認可的公司規范來(lái)設計、建造和運營(yíng)管道。

40.管道運營(yíng)商應考慮可能影響管道安全的各個(gè)方面，例如設計和應力因素、材料質(zhì)量、壁厚、埋深、外部沖擊防護、腐蝕、標記、路線(xiàn)選擇和監控。

41.管道運營(yíng)商應開(kāi)展危害/風(fēng)險評估，以便指導決策和評估異常情況。

42.管道運營(yíng)商應：①建立管道管理體系（PMS），并確保其正確實(shí)施。 PMS的設計應確保對人類(lèi)健康和環(huán)境的高度保護；②向政府監管部門(mén)證明PMS已生效；③建立績(jì)效指標以監控PMS；④向政府監管部門(mén)提供描述PMS的文檔，包括相關(guān)的性能指標和預防事故并限制其后果的安全措施。

43.管道運營(yíng)商應制定并實(shí)施內部應急計劃，并確保在適當的時(shí)間間隔內對這些應急計劃進(jìn)行審查、測試、修訂和更新。

附錄：技術(shù)和管理要求（略，請登錄中國管道保護網(wǎng)查閱）