編者按：國務(wù)院有關(guān)部門(mén)部署要求，全面落實(shí)油氣輸送管道人員密集型高后果區管道保護和安全生產(chǎn)責任制，防范重特大生產(chǎn)安全事故，確保周邊人民群眾生命財產(chǎn)安全。本刊編輯部特別邀請了貴州省能源局、深圳市應急管理局、大連市城市規劃設計研究院有限公司和甘肅輸油氣分公司等有關(guān)同志，就如何加強高后果區管控深入交流了他們的看法和經(jīng)驗，現摘要刊登，歡迎廣大讀者參與討論。討論熱線(xiàn)： 18919811721（郵箱： guandaobaohu@163.com）。

蒲海帆：根據GB 32167―2 0 1 5 《 油 氣 輸 送 管道完整性管理規范》定 義 ， 油 氣 輸 送 管道 （ 以 下 簡(jiǎn) 稱(chēng) “ 管道”）高后果區是指管道一旦發(fā)生泄漏事故，極易造成重大人員傷亡或重大環(huán)境影響的區域。而第三方施工損壞是造成管道事 故 的 主 要 原 因 之一，據統計，第三方施工造成的事故占管道事故比例超過(guò)60%。

我省現有管道高后果區282處，涉及管道里程263千米，約占全省管道總里程的11%。近年來(lái)，地方經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮建設力度加大，管道高后果區內管道沿線(xiàn)各類(lèi)民生工程、市政工程以及其它生產(chǎn)建設活動(dòng)日益增多，不可避免會(huì )帶來(lái)安全風(fēng)險。因此抓好第三方管理，保障人民生命財產(chǎn)安全和管道運行安全，是政企共同面臨的任務(wù)和挑戰。

一是明確管道企業(yè)的主體責任。管道企業(yè)重點(diǎn)任務(wù)是強化管道檢測檢驗，及時(shí)維修維護或更新有缺陷的設備設施，特別要加強管道焊接質(zhì)量檢查和修復，確保管道本體質(zhì)量安全。制定“一區一案”、增加巡護頻次、加密設置地面警示標識、修建物理隔離帶、安裝全天候視頻監控等人防、物防、技防方面的風(fēng)險消減措施，Ⅲ級高后果區實(shí)現實(shí)時(shí)視頻監控，高后果區與地質(zhì)災害風(fēng)險疊加區要全部實(shí)現應力、位移監控。聯(lián)合當地政府有關(guān)部門(mén)加強安全宣傳教育和事故應急演練活動(dòng)，宣傳管道保護知識，對接政企預案、鍛煉應急隊伍、磨合聯(lián)動(dòng)機制、提升安全意識。

二是充分發(fā)揮管道保護聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機制作用。在高后果區進(jìn)行《石油天然氣管道保護法》第三十三條第二款、第三十五條所列施工作業(yè)的，施工單位要向當地縣級管道保護主管部門(mén)提出申請，并落實(shí)管道保護措施。管道企業(yè)現場(chǎng)標出管道的準確位置，采取隔離措施圈出保護管道安全范圍，并指派專(zhuān)門(mén)人員現場(chǎng)指導。管道保護主管部門(mén)加強指導、監督，及時(shí)協(xié)調處置管道保護和項目施工有關(guān)事項。項目建設主管部門(mén)、業(yè)主單位按照安全生產(chǎn)“三必管”規定，督促、指導施工單位落實(shí)管道保護措施。

三是嚴打危及管道安全的違法施工行為。本月初，我省盤(pán)州市境內一建設項目在跨越西南成品油管道施工期間，施工單位不聽(tīng)提醒和勸阻，不按管道保 護法的規定向當地管道保護主管部門(mén)提出申請，不采取管道保護措施，直接用挖掘機在管道正上方進(jìn)行挖掘作業(yè)，嚴重危及管道安全。盤(pán)州市政府主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導得知這一情況后，責成有關(guān)部門(mén)立即制止施工作業(yè)，對管道上方已開(kāi)挖的溝槽進(jìn)行回填恢復；落實(shí)對有關(guān)責任單位和責任人的責任追究。經(jīng)調查取證，根據有關(guān)法律法規規定，對有關(guān)責任單位和責任人作出共計155 600元的處罰建議及其它處理建議，并啟動(dòng)追責程序。我局正擬以省安委辦名義對這起事件進(jìn)行全省通報。

四是強化問(wèn)題和隱患早發(fā)現早處置。管道企業(yè)發(fā)現高后果區內管道沿線(xiàn)有施工跡象的，要主動(dòng)了解項目建設有關(guān)信息，初步評估施工對管道的影響情況，宣傳告知管道保護有關(guān)法律法規和注意事項，并及時(shí)報告當地主管部門(mén)及其它有關(guān)部門(mén)。管道保護主管部門(mén)要主動(dòng)作為，積極介入，指導監督施工單位完善手續辦理程序，強化施工方案的有效性、可行性和合理性。對于不落實(shí)管道保護措施冒險蠻干的，管道保護主管部門(mén)要及時(shí)會(huì )同項目建設主管部門(mén)、業(yè)主單位和其他有關(guān)部門(mén)予以制止并糾正，對不聽(tīng)提醒和勸阻的，堅決依法予以打擊，切實(shí)做到抓早抓小，將問(wèn)題和隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

黃  撰：高后果區是企業(yè)管理的重點(diǎn)，也是政府監管和社會(huì )關(guān)注的重點(diǎn)。由于各地自然環(huán)境、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平差異較大，高后果區產(chǎn)生的原因、泄漏發(fā)生后產(chǎn)生的后果并不盡相同。做好高后果區管控工作是政企共同的目標，但如何實(shí)現這一目標并沒(méi)有現成答案，既要嚴格貫徹落實(shí)國家相關(guān)法律法規、技術(shù)標準，還應該結合管道所在地的城市環(huán)境和管道具體情況有針對性的開(kāi)展工作，做到因城施策、精準發(fā)力。

2017年以來(lái)，深圳市先后組織輸油管道企業(yè)開(kāi)展了兩次高后果區識別工作。第一次識別認定高后果區26處；第二次在原有26處高后果區基礎上進(jìn)行再次識別，確認全市共有輸油管道高后果區6處，均位于中石化珠三角成品油輸送管道，其中Ⅲ級5處、Ⅱ級1處。

影響高后果區管控工作的因素很多。首先，深圳經(jīng)濟活躍、成品油需求旺盛，管道運輸方式短期內無(wú)可替代；人口、車(chē)輛、建筑高度密集，有3處高后果區直接位于交通主干道路邊；城市交通軌道與地下各類(lèi)管道錯綜復雜、城市建設工程施工頻繁。其次，輸油管道地域跨度廣，涉及市內多個(gè)行政區，無(wú)明顯的實(shí)體邊界，監管方式與一般工礦商貿企業(yè)截然不同；由于深圳城市發(fā)展的特殊情況，油氣管道在中心城區長(cháng)距離緊貼并行，突發(fā)狀況下有可能引發(fā)連鎖反應，擴大不良后果影響；地下軌道建設高速發(fā)展、地鐵運營(yíng)等造成的雜散電流對管道防腐影響明顯；由于歷史原因，部分油氣管道審批手續至今仍未完全齊備，影響相關(guān)部門(mén)規范監管。

基于上述情況，深圳市加強輸油管道保護和高后果區管控，結合實(shí)際，突出重點(diǎn)，有針對性地開(kāi)展工作。

一是開(kāi)展安全風(fēng)險評估和專(zhuān)項整治。 2016年，原深圳市安全監管局委托專(zhuān)業(yè)機構對全市石油管道安全風(fēng)險進(jìn)行了全面評估，結論為管道完整性較好，個(gè)人風(fēng)險和社會(huì )風(fēng)險均處于可接受范圍內，各權屬單位安 全管理較為規范； 2017年，再次組織開(kāi)展了風(fēng)險點(diǎn)危險源的辨識工作，確認出黃色風(fēng)險點(diǎn)2處和藍色風(fēng)險點(diǎn)28處；自2016年以來(lái)，共開(kāi)展了3次管道專(zhuān)項整治工作，排查出237處隱患，已全部整治完畢。

二是強化落實(shí)企業(yè)主體責任。管道企業(yè)根據識別結果對高后果區采取強化管理措施，具體舉措包括加密 “三樁一牌”、提升巡線(xiàn)頻率、加強第三方施工管控、對雜散電流影響較大部位進(jìn)行局部加強保護等；對Ⅲ級高后果區實(shí)施24小時(shí)無(wú)縫高清監控，拍攝720度全景映像；嚴格進(jìn)行風(fēng)險識別，建立“紅、橙、黃、藍”分色風(fēng)險分布圖（四色圖），針對不同風(fēng)險等級，對應制作“一風(fēng)險一手冊”和應急預案，并將風(fēng)險識別頻次由每18個(gè)月1次（國家標準）提升為每12個(gè)月1次。

三是科技助力提升安全水平。管道企業(yè)推進(jìn)智能建設，目前深圳境內中石化管道已全線(xiàn)使用了可無(wú)線(xiàn)遠程傳輸的智能陰保樁；中石化銷(xiāo)售有限公司華南分公司目前正在研究運用“管道智能檢測”等新技術(shù)，加強對管道壁微小泄漏的監測，通過(guò)科技手段提升安全水平。

四是防范未然，政企聯(lián)動(dòng)加強應急演練。高后果區管道如果發(fā)生泄漏，往往是在公共區域，不像一般工礦商貿企業(yè)可控制在廠(chǎng)區范圍。如果沒(méi)有地方政府部門(mén)的協(xié)調，管道企業(yè)搶修人員、物資、裝備很難及時(shí)抵達現場(chǎng)，現場(chǎng)人員疏散、醫療保障、環(huán)�？刂频纫捕挤枪艿榔髽I(yè)自身可以掌控。因此，除了企業(yè)內部演練，政企聯(lián)動(dòng)應急演練工作也極為重要。目前深圳管道企業(yè)每年開(kāi)展不少于2次應急演練， 2018年深圳舉辦了首次油氣管道大型政企聯(lián)合演練，為確保Ⅲ級高后果區實(shí)現安全可控提供保障。

王中利：化 工 區 、 危 險管線(xiàn)周邊社會(huì )環(huán)境復雜，建筑物、人口密集，一旦出現事故后果嚴重，影響巨大。如何從規劃角度有效管控高后果區，談以下幾點(diǎn)建議。

1.化 工 園 區 、能 源 項 目 長(cháng) 輸 管 線(xiàn)等 所 屬 行 業(yè) 應 做 好行業(yè)專(zhuān)項規劃。

專(zhuān)項規劃應科學(xué)編制，具有前瞻性，從源頭上控制高后果區的數量。以城市健康發(fā)展為目標，依據城鎮空間發(fā)展現狀、生態(tài)環(huán)境保護要求，結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，科學(xué)、合理的規劃化工區。城市對大型石化項目進(jìn)行非城市化規劃和布局，使用油、用氣的危險石化項目遠離城市中心，應規劃特定的區域，避免石化項目輸油氣專(zhuān)用管線(xiàn)進(jìn)入城區，做到石化項目規劃避讓城市中心。城市必需的能源設施應考慮遠景的城市規模，合理規劃布局，如化工企業(yè)、熱電廠(chǎng)、區域供熱鍋爐房、燃氣儲存設施等應盡量遠離城市中心，減少輸油氣管線(xiàn)穿越城市。

2.行業(yè)專(zhuān)項規劃應納入城市空間規劃和控制詳細規劃，與城市規劃高度融合。

城市空間規劃、控制性詳細規劃的編制過(guò)程應層層落實(shí)能源專(zhuān)項規劃，對行業(yè)規劃確定的能源項目，危險管線(xiàn)的路徑應預留并控制保護，同時(shí)城市的控制詳細規劃等應尊重現狀化工項目及危險管線(xiàn)的分布情況。嚴格限制在政治文化中心區、中央商務(wù)區、集中居住區、歷史文化保護區、大型公交樞紐及其周邊1公里范圍內，在商業(yè)中心、公園、學(xué)校、醫院、影劇院、體育場(chǎng)館等人口密集區及其疏散通道周?chē)?.5公里和地鐵出入口0.1公里范圍內規劃新的重大危險源。

3.能源項目、長(cháng)輸管線(xiàn)等應做選址安全評估。安全評估應包括危險源辨識、風(fēng)險評估、安全條件評估、影響范圍、安全對策建議、事故預防措施等內容，為項目的選址、選線(xiàn)提供科學(xué)依據。項目、管線(xiàn)的選址評估應融入到城市規劃中，從項目功能、規模定位、產(chǎn)業(yè)結構，結合城市的空間規劃，辨識項目的周邊生態(tài)和社會(huì )環(huán)境，做到科學(xué)合理。

4.以管道本質(zhì)安全為核心，劃定危險管線(xiàn)防護帶。結合現狀輸油氣管線(xiàn)和必須進(jìn)入城市的輸油、氣管規劃線(xiàn)和其它市政管線(xiàn)統一考慮城市廊道和危險管線(xiàn)防護帶控制，建立危險管道防護帶，防護帶內禁止開(kāi)發(fā)建設，作為城市綠廊控制。

5.危險管線(xiàn)線(xiàn)路審批并聯(lián)化，管理共享。城市安全涉及城市的各個(gè)部門(mén)。加強城市輸油氣、危險化學(xué)品輸送管道保護工作，落實(shí)管道保護責任和政府有關(guān)部門(mén)的安全監管責任，對輸油氣管道相關(guān)區域施工工程應進(jìn)行聯(lián)合審批。管線(xiàn)方案做到多部門(mén)管理、多部門(mén)存檔、多部門(mén)共享、多部門(mén)監管。

6.建立城市危險管線(xiàn)地理信息登記制度，管線(xiàn)信息形成數據平臺。

對現狀危險源及相應管線(xiàn)等附屬設施進(jìn)行現狀普查，與規劃內容相結合，形成數據平臺，為政府、建設部門(mén)、安監部門(mén)共享，作為管線(xiàn)沿線(xiàn)城市建設依據，做到風(fēng)險預知、避讓。設立管道信息問(wèn)詢(xún)網(wǎng)站，預防第三方建設損壞。

7.城市空間規劃等應增加城市危險品區域及危險管線(xiàn)專(zhuān)項管制原則和要求，科學(xué)劃定高后果區，而后劃定專(zhuān)項管理區，管理和控制人員密集區、重要設施與園區的風(fēng)險影響。

城市建設應堅持“統一規劃、合理布局、嚴格管理”的原則，使易燃、易爆、有毒危險化學(xué)品的生產(chǎn)、儲存、運輸、銷(xiāo)售、處理等諸環(huán)節得到有效控制，保障社區和城市安全。同時(shí)希望大家高度重視城市的公共安全問(wèn)題，摒棄行業(yè)束縛，制定城市規劃和危險管線(xiàn)行業(yè)相融合的法律、規章條例和技術(shù)規范，梳理易燃、易爆、有毒危險化學(xué)品行業(yè)相關(guān)技術(shù)規范，使技術(shù)規范打破區域界限，使城市規劃和化工園區、管線(xiàn)的規劃、建設有據可依。

于雪峰：自青島“11·22”事故后，管道保護工作要求更高，難度更大，標準更嚴。企業(yè)在做好管道本體安全維護的同時(shí)，必須加強管道外部隱患治理及高后果區管理。而做好這兩項工作的關(guān)鍵在于預防，這是降低管道運行風(fēng)險和管理成本的根本。

1.“預防”要從規劃建設階段抓起

規劃建設既包括管道建設項目的路由選擇、設計和施工，也包括管道沿線(xiàn)的地方建設項目。為防止形成重大安全隱患或形成新的高后果區，都需要從上述兩方面提前介入，從源頭抓起，防患于未然。

一是管道規劃設計時(shí)嚴格執行規范要求，尤其要與地方規劃充分結合。除考慮避開(kāi)現有的沖突，還要考慮可預見(jiàn)時(shí)間內的地方規劃需求，避免影響后期地方經(jīng)濟發(fā)展。后期無(wú)論是管道避開(kāi)地方建設過(guò)多改線(xiàn)，或是管道犧牲地方利益，都會(huì )增加社會(huì )成本。所以，將管道規劃建設及管道管理納入地方統一的規劃布局非常重要。

二是管道運營(yíng)期間，管道運營(yíng)企業(yè)對管道所經(jīng)區域的建設規劃要及早掌握，其他后建工程在與管道相遇時(shí)，在該項目取得批復前要主動(dòng)向對方提出管道保護法律、規范要求，按照后建服從先建的原則，要求其做好相關(guān)設計和資金預算。同時(shí)加強現場(chǎng)監管將保護措施落實(shí)到位。

2.“預防”要緊密依靠地方支持

管道保護是系統工程，始終離不開(kāi)政府部門(mén)的支持和幫助�，F行稅收體制規定管道公司注冊地為納稅地，導致管道所穿越的大部分地區提供了土地卻不能享有稅收貢獻，政府還要承擔安全風(fēng)險、農作物減產(chǎn)、環(huán)境影響和管理成本等，這在一定程度上影響了地方保護管道的積極性。建議推動(dòng)管道企業(yè)納稅分稅制改革，即將管道企業(yè)所納稅拿出一部分根據各地方政府所管轄管道的長(cháng)度不同進(jìn)行分配，支持地方政府加大管道保護工作的投入，調動(dòng)地方管道保護的積極性。

3.“預防”要從完善法律規范入手

《石油天然氣管道保護法》及相關(guān)標準規范是企 業(yè)開(kāi)展工作的重要依據。隨著(zhù)形勢的不斷發(fā)展變化，法律及規范已難以滿(mǎn)足現實(shí)的需要。

一是管道臨時(shí)用地與補償不到位的矛盾。管道敷設屬于臨時(shí)用地，為保護管道安全，需要對管道上方土地長(cháng)期限制使用。隨著(zhù)地方經(jīng)濟的發(fā)展，管道通過(guò)地段部分土地“潛在價(jià)值”發(fā)生了變化，土地使用者利益受到影響，地方政府因管道存在限制土地開(kāi)發(fā)利用而積極性不高，農作物減產(chǎn)等因素也使部分群眾產(chǎn)生不滿(mǎn)情緒。甘肅省管道保護協(xié)會(huì )幾年前開(kāi)展了管道地役權問(wèn)題的研究，以解決管道企業(yè)用地權利和土地權利人之間的利益沖突，建議政企聯(lián)合開(kāi)展試點(diǎn)。

二是管道保護范圍不清晰。管道保護法規定了管道中心線(xiàn)兩側各5米的范圍為管道保護的核心區域，并提出管道周邊修建建筑物、構筑物與管道距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求。但目前相關(guān)國家技術(shù)規范沒(méi)有做出具體規定。導致管道周邊高后果區不斷增多，風(fēng)險也隨之增加。按照 GB 32167―2015規定， Φ 1219管道的潛在影響半徑達418米。國內外天然氣泄漏著(zhù)火爆炸案例也證實(shí)了這一點(diǎn)。 5米已無(wú)法滿(mǎn)足管道安全和公共安全的需求，更不能理解為是安全距離。

建議補充相應的標準或實(shí)施細則，詳細提出管道附近土地規劃和利用辦法，以政府相關(guān)部門(mén)、管道運營(yíng)方、建設方均認可的安全評價(jià)結果作為規劃依據。

（甘肅輸油氣分公司目前所轄西氣東輸一、二、三線(xiàn)，鄯蘭原油，烏蘭成品油等5條干線(xiàn)管道及支線(xiàn)管道，總里程2 208.74 km。共識別高后果區112段，總長(cháng)度71.361 km，占管道總里程3.8%；其中以人口為主要因素的高后果區數量43段，長(cháng)度44.963 km；以環(huán)境敏感為主要因素的高后果區數量69段，長(cháng)度26.398 km。）