本刊編輯部： 由中石油集團公司啟動(dòng)的《關(guān)于石油天然氣管道保護法修訂相關(guān)重大問(wèn)題建議研究》課題通過(guò)評審，并被評為集團公司軟科學(xué)研究?jì)?yōu)秀課題。課題充分吸收了國內地方政府官員、專(zhuān)家學(xué)者、企業(yè)領(lǐng)導和一線(xiàn)員工的意見(jiàn)和建議，集思廣益、博采眾長(cháng)，具有較強的指導意義。參加研究的人員共有20多位，具有豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗，為課題研究作出了貢獻。本刊邀請部分課題組成員，就參加課題研究的體會(huì )和認識進(jìn)行了座談。

徐 震  西部管道公司管道處工程科科長(cháng)、高級工程師

余東亮  西南管道公司技術(shù)中心副經(jīng)理、高級工程師

張 強  中石化新氣管道公司長(cháng)沙分部第三黨支部書(shū)記、工程師

鄭大海  西氣東輸管道公司管道科副科長(cháng)、工程師

徐震： 關(guān)于管道地下通過(guò)權利的問(wèn)題，是目前管道保護領(lǐng)域的一個(gè)難點(diǎn)、熱點(diǎn)和重點(diǎn)，也是管道保護法、土地法、物權法等多部法律法規的結合部。本課題研究堅持問(wèn)題導向，立足實(shí)踐創(chuàng )新，深入管道沿線(xiàn)開(kāi)展調查，以實(shí)事求是的態(tài)度，為嘗試解決這一老大難問(wèn)題，開(kāi)展了非常有價(jià)值、有意義的探索，也為修訂《石油天然氣管道保護法》提供了科學(xué)依據和重要參考。

近幾年，因地方發(fā)展向管道要地的情況屢次發(fā)生。 2014-2016年，僅西部管道轄區內，就發(fā)生鄯烏輸氣管道5處搬遷改線(xiàn)、澀寧蘭天然氣管道海東段4段52.4千米的管道改遷新建、甘肅省境內蘭定輸氣管線(xiàn)出現未投產(chǎn)先改線(xiàn)情況。 2017年，因新疆機場(chǎng)、鐵路、高速公路改擴建等原因，先后造成西二、三線(xiàn)等9條管道改線(xiàn)或地區等級升級，給國家和企業(yè)都造成了不必要的損失，也影響了國家油氣大動(dòng)脈的安全運行。

本人作為課題組成員，參加了課題組赴張掖市的相關(guān)調研和課題討論。實(shí)地調研管道通過(guò)地下對地面農作物生長(cháng)的影響，聽(tīng)取了市、縣、鄉鎮、村委會(huì )和參加調研的領(lǐng)導、專(zhuān)家的意見(jiàn)。對如何解決當前矛盾達成了一個(gè)共識，即依據物權法的規定，建立管道地役權制度，平衡和處理好管道經(jīng)過(guò)土地的利益補償問(wèn)題。為此我有以下幾點(diǎn)建議。

第一，作為管道企業(yè)，要積極支持有關(guān)部門(mén)組織修訂管道保護法和制定管道保護地方條例，并可在以下幾方面通過(guò)管理措施，合理降低和有效解決“管地矛盾”。

一是優(yōu)化管道建設模式。建議管道建設由目前建管分離改成建管合一模式，由業(yè)主、建設方和村委會(huì )（農戶(hù)）簽訂地役權合同，政府可以作為獨立公正的第三方或監督方，全程參與。二是合理預提費用。在管道建設期預提地役權補償費，合理降低管道運營(yíng)期的成本。三是盡快實(shí)施分稅制，反哺管道沿線(xiàn)地區，與當地政府建立緊密的“責任共同體”和“利益共同體”。

第二，作為地方政府，要盡快出臺管道保護地方法規，加快形成社會(huì )法治環(huán)境。

一是落實(shí)管道保護屬地監管責任，與管道企業(yè)一起共同加強管道保護法律法規宣傳教育。二是客觀(guān)評估管道地下通過(guò)權的補償問(wèn)題。要因地施策，因管施策，按照“企業(yè)主內，政府主外，企地雙贏(yíng)”的原則，與管道企業(yè)共同依法合規地解決管道地下通過(guò)與土地權利人權益的平衡問(wèn)題。

第三，管道沿線(xiàn)村委會(huì )和農戶(hù)作為管道上方“一畝三分地”的主人，在合理訴求自己權利的同時(shí)，要切實(shí)遵守管道保護法的規定，不在管道保護核心區范圍內從事危害管道安全和公共安全的行為，盡到公民應盡的責任。

余東亮： 本課題所開(kāi)展的建立管道通過(guò)權(地役權)法律制度的專(zhuān)題研究，有很強的針對性。油氣管道線(xiàn)路建成后長(cháng)期敷設于地下，地下空間的“長(cháng)期”利用已是不爭事實(shí)。但管道企業(yè)向土地權利人支付的賠償主要是建設期臨時(shí)用地費用，沒(méi)有充分考慮管道長(cháng)期運營(yíng)對管道上方一定范圍內土地使用功能的限制和影響。土地權利人認為補償不合理，在管道需要維搶修改造時(shí)，就會(huì )出現配合不力、要價(jià)過(guò)高甚至阻工、占壓管道等，從而導致不能及時(shí)開(kāi)展維搶修，影響管道隱患治理和運行安全。因此，課題抓住建立管道通過(guò)權制度(地役權)這一關(guān)鍵點(diǎn)，保障管道企業(yè)和土地權利人雙方合法權益，意義重大。

本課題的主要成果有兩點(diǎn)。

一是分析了建立管道地下通過(guò)權

(地役權)制度的可行性。通過(guò)分析管道地下通過(guò)權(地役權)與地下建設用地使用權、相鄰權、地役權之間的關(guān)系，根據現有法律依據以及已有項目經(jīng)驗，得出了可在《物權法》規定的地役權法律框架下予以解決的結論。

二是探討了管道地役權制度建立的相關(guān)內容。包括管道地役權的法律界定、合同簽訂的必要性及簽訂內容的必要條款、雙方的權利義務(wù)、補償標準范圍與年限，以及管道地役權的登記、轉移和消滅的相關(guān)事宜。同時(shí)，為促進(jìn)管道地役權制度的有效運行，提出了管道建設規劃應依法納入城鄉規劃等六項建議，指出管道地役權制度的建立，需要政府部門(mén)、管道企業(yè)和土地權利人共同合作，以及相關(guān)制度的同步完善。

以上研究成果將為推動(dòng)《石油天然氣管道保護法》的修訂提供重要依據，將成果應用于實(shí)踐，還需要政企共同努力。

首先，基于研究成果，管道企業(yè)和政府部門(mén)應共同加快推進(jìn)《石油天然氣管道保護法》的修訂工作，促進(jìn)管理體制機制的完善，明確管道通行權在管道長(cháng)期運營(yíng)中應受到法律保護，明確土地權利人為確保管道長(cháng)期運行以及日常維護開(kāi)展自身利益受損時(shí)應得到何種標準的賠償。理順管道企業(yè)、各級政府職能部門(mén)以及土地權利人在管道保護中應承擔的責任，力爭界面清晰，有法可依，有章可循。調動(dòng)公眾參與管道保護的積極性，簽訂合同，依法辦事，獎懲結合，促進(jìn)管道保護工作的穩健開(kāi)展。

其次，需要努力提升管道企業(yè)人員的法律意識，加強法制觀(guān)念。與地方職能部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展形式多樣的法制宣傳和文化建設，對部分管道保護法條款進(jìn)行細化解釋?zhuān)�通俗易懂，責權明晰，爭取群眾最大程度的支持，尤其是在糾紛出現時(shí)應有暢通渠道進(jìn)行訴求和解決，避免矛盾累積。在管道建設及運行管理方面，可加強與城鄉規劃之間的銜接，盡量避開(kāi)城鄉規劃區和高后果區，通過(guò)設立管道保護帶確保管道和周邊安全等。

張強： 油氣管道建設離不開(kāi)土地。由于我國至今沒(méi)有設立管道地下通過(guò)權的法律制度，因此，長(cháng)期以來(lái)，圍繞管道敷設用地權利和農民使用土地的權利產(chǎn)生了許多矛盾，在新氣管道開(kāi)工建設期間企業(yè)也遇到不少因土地矛盾帶來(lái)的困難和問(wèn)題，需要花費大量精力和財力解決。

開(kāi)展管道通過(guò)權研究，從大的方面講，是全面貫徹落實(shí)依法治國的基本方略，推進(jìn)管道保護法治建設。從小的方面講，是為了加快油氣管道建設，保障管道運行的安全。課題研究著(zhù)眼于責權利的均衡與協(xié)調，既考慮到國家經(jīng)濟建設的需要，也考慮到農民作為土地權利人的利益訴求。通過(guò)制度的建立，可以簡(jiǎn)化管道建設方與地方政府之間辦理前期要件的手續，縮短油氣管道建設周期，降低管道長(cháng)期運行成本。通過(guò)訂立合同，使政府、企業(yè)、農民知道并履行自己的權利和義務(wù)，有利于建立保障管道運行安全的長(cháng)效機制�？梢哉f(shuō)這項研究為地方政府、管道企業(yè)和土地權利人之間架起了溝通、協(xié)調、權益平衡和實(shí)現多贏(yíng)的橋梁。

該課題研究成果，為平衡《土地管理法》《石油天然氣管道保護法》和《物權法》三者之間的關(guān)系，解決管道敷設用地“臨時(shí)使用、長(cháng)期占用”的矛盾，完善相關(guān)方利益關(guān)系理清了思路。課題研究還對實(shí)行管道地役權設計了具體內容，提高了可操作性。

為了發(fā)揮課題成果的作用，首先要提高認識、統一思想。按照習近平總書(shū)記關(guān)于安全生產(chǎn)“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的重要指示精神指導管道保護工作。地方和企業(yè)要制定和完善管道保護管理體制，明確職責與法律責任，逐級制定考核制度，定期檢查落實(shí)各級管道保護工作。

其次要加快法律法規修訂，完善利益補償機制。針對當前管道建設用地政策存在嚴重缺陷的問(wèn)題，應盡快研究推行管道地役權登記制度，可以先試點(diǎn)，取得經(jīng)驗后再全面推開(kāi)。建議國家有關(guān)部門(mén)和各省加快修法和立法，采納吸收相關(guān)研究成果，探索管道地役權在實(shí)際中的運用。建議管道建設時(shí)對土地權益人的賠付標準，按照農作物、林地和管道建設臨時(shí)、永久性用地時(shí)間長(cháng)短等各地制定統一補償標準，完善補償機制，使土地權益人的利益和管道企業(yè)的權益得到保障。

鄭大海： 《管道保護法》的頒布實(shí)施為管道安全運行提供了法治保障。但在管道保護工作實(shí)踐中，當管道企業(yè)與管道沿線(xiàn)土地權利人發(fā)生利益沖突時(shí)，尚缺乏具體可操作的解決辦法，因此亟待修訂完善。黨的十九大報告指出“要深化依法治國實(shí)踐，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義�！遍_(kāi)展管道地役權等方面的研究，將為修訂管道保護法做好必要的準備，也是為了更好地保障管道企業(yè)和沿線(xiàn)人民群眾的利益。

課題深入分析了國內相關(guān)法律關(guān)于管道通過(guò)權的規定，研究借鑒國外的實(shí)踐經(jīng)驗，闡述了建立管道地役權的法律依據和現實(shí)必要性，給出了通過(guò)建立管道地役權來(lái)解決管道建設期“臨時(shí)用地”與管道運行期“永久占用”的突出矛盾的具體解決程序、補償標準等配套辦法。研究成果從修法的高度協(xié)調各方行為，從國家法律層面完善利益補償機制，使各級政府協(xié)調處理管道用地矛盾糾紛問(wèn)題時(shí)的依據更加充分，工作效率更高。同時(shí)，管道企業(yè)與沿線(xiàn)土地使用者的矛盾糾紛和故意破壞管道違法犯罪案件數量也將會(huì )減少，管道占壓、第三方損壞等發(fā)生頻率勢必降低，有利于改善管道企業(yè)與沿線(xiàn)政府部門(mén)、土地使用者的關(guān)系，保障管道日常安全巡護、運行維修、應急搶險等工作順暢進(jìn)行，構建更具群眾基礎的管道保護體系。

通過(guò)明確管道地役權，合理補償因管道建設導致的沿線(xiàn)土地利用受限、價(jià)值降低的損失，有利于緩解管道建設用地與城市規劃建設的矛盾沖突，將有利于調動(dòng)非直接受益地區建設和保護管道的積極性。

要在實(shí)際工作中探索運用好課題成果，一是建議將研究成果應用于管道保護法修訂和地方條例制定，將大家都比較關(guān)心的管道通過(guò)利益補償機制用法律的形式固定下來(lái)；二是政府和企業(yè)加強管道地役權宣傳，使土地權益者了解，通過(guò)簽訂地役權合同和確權登記，每年可以“獲取收益”，同時(shí)應當履行的管道保護義務(wù)；三是地役權合同明確雙方權利和義務(wù)，包括規定管道企業(yè)對管道進(jìn)行巡護、檢測、維修、搶修等作業(yè)，按照政府制定的補償標準對土地權利人給予補償。加強管道設施的維護保養和消除安全隱患，嚴格遵守有關(guān)生態(tài)保護、植被恢復等規定，營(yíng)造管道保護良好社會(huì )氛圍等。土地權利人對管道建設與運營(yíng)影響土地使用情況有知情權，有權力基于管道地役權獲得合理補償，同時(shí)明了在管道中心線(xiàn)兩側各5米范圍內不得從事管道保護法禁止的行為，并承擔相應的法律責任。維護管道標識，發(fā)現地質(zhì)災害和違章占壓、施工挖掘活動(dòng)等影響管道安全的行為，及時(shí)向管道企業(yè)報告。

2018年第1期（總第38期）