本刊編輯部：一年多前的“11.22”東黃原油管道泄漏爆炸重大責任事故，用鮮血和生命警示世人，引發(fā)了一場(chǎng)聲勢浩大的輸油氣管道安全隱患整治攻堅戰。各級政府和管道企業(yè)以前所未有的決心和力度，清除各類(lèi)隱患近2萬(wàn)處，占總數超過(guò)6成。這既讓人感到鼓舞，又有一些擔憂(yōu)。不僅剩下的隱患都是難啃的硬骨頭，而且隱患背后的有法不依、管理缺失、利益矛盾等深層次問(wèn)題依然存在。如果不在建立長(cháng)效機制上下功夫，那么新的隱患將會(huì )卷土重來(lái)。本刊邀請何翀、曹?chē)�正、錢(qián)曉棟三位嘉賓，就這方面的問(wèn)題展開(kāi)對話(huà)。

何 翀  甘肅省工信委安全生產(chǎn)與管道設施保護處處長(cháng)

曹?chē)��?nbsp; 中石化北京石油分公司密云油庫油庫主任

錢(qián)曉棟  浙江省能源局工程師（博士）

本刊編輯部：全國開(kāi)展輸油氣管道隱患排查整治活動(dòng)以來(lái)，已消除各類(lèi)隱患19207起，占總數的65%，取得了明顯的成效，請問(wèn)你如何判斷當前管道保護的形勢？

何翀：總體說(shuō)，近幾年特別是青島“11•2” 油氣輸送管道特大事故以來(lái)，鮮血和生命擦亮了各級地方政府和油氣管道企業(yè)的眼睛，加深了各有關(guān)方面對油氣輸送管道保護工作極端重要性的認識，重視程度有了實(shí)質(zhì)性的提高。各級行政首長(cháng)親力親為，下定決心抓油氣管道保護工作；根據國務(wù)院的要求，各級都成立了油氣輸送管道安全隱患整改三年攻堅戰領(lǐng)導小組，明確了工作責任；以清理占壓為主的管道保護措施更加具體， 基本做到了存在問(wèn)題、整改措施、責任單位、經(jīng)費需求、完成時(shí)限“五落實(shí)”。重點(diǎn)地區和重點(diǎn)問(wèn)題的督辦力度進(jìn)一步加大。積極的措施收到了積極成效。以甘肅為例，2013年底共發(fā)現占壓570 處，到2014年末已經(jīng)完成整改426處，占應清理數量的74%，剩余占壓144處都制定了推動(dòng)工作的措施，制定了應急預案。尤其是國務(wù)院制定的三年攻堅計劃，表明了中央集中力量抓油氣管道保護的決心，吹響了油氣管道安全隱患整改工作的沖鋒號，為今后的工作提供了政治的、經(jīng)濟的、法律的保障�？梢哉f(shuō)2014年的工作力度和成績(jì)都是空前的。但是也要看到，今后三年的任務(wù)并不輕松。因為剩余的占壓都是難啃的硬骨頭，情況復雜，矛盾很多，不容樂(lè )觀(guān)。

曹?chē)�正：輸油氣管道安全保護工作面臨的形勢依然十分嚴峻。一是受?chē)�際、國內整體環(huán)境影響，輸油氣管道成為恐怖襲擊目標,僅在2014年， 我所在的單位就先后收到恐怖分子襲擊加油站、油庫以及管道的預警，相關(guān)的安保人員、巡線(xiàn)人員精神緊繃，全面加強管道巡護和安全。二是輸油氣管道易成為打孔盜油違法犯罪分子侵害的目標。犯罪分子受利益驅使，覬覦管道，實(shí)施盜竊，更有甚者在管道建設之初就在管線(xiàn)上加裝盜油閥門(mén)，在后期運行時(shí)進(jìn)行盜油作業(yè)，給管線(xiàn)運行造成安全隱患。尤其是成品油管道，因為對管道內油品的貪婪，不管不顧，打孔盜油，嚴重危及管道和周邊環(huán)境安全。三是危及管道安全的問(wèn)題突出，尤其是在管道運行紅線(xiàn)范圍內還存在違章占壓、野蠻作業(yè)等隱患，更有大型工程作業(yè)中出現的偶然事件造成管道破壞。如2013年12月2日,滬昆客專(zhuān)第七標段(平壩縣馬場(chǎng)境內)施工塔吊發(fā)生倒塌,造成中石化西南成品油輸油管道破損,汽油泄漏。四是企業(yè)的管道作業(yè)存在人為操作失誤，造成安全生產(chǎn)事故。五是城市管道管理缺乏現代化的信息智能管理方式，管道建設本身埋藏在地下，隨著(zhù)城鄉建設的快速發(fā)展，新的建設項目稍有不慎，就可能發(fā)生安全事故。

錢(qián)曉棟：在青島和臺灣高雄等重大管道事故的警醒下， 浙江省開(kāi)展了以輸油氣管道安全為重點(diǎn)的“六打六治”打非治違專(zhuān)項行動(dòng)，也將輸油氣管道安全保護工作提到了前所未有的高度。領(lǐng)導重視，責任落實(shí)，召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議，落實(shí)責任部門(mén)，明確工作分工，研究部署“打非治違”專(zhuān)項行動(dòng)，領(lǐng)導帶隊，親臨現場(chǎng)，督查油氣管道重大隱患整治情況。全面聯(lián)動(dòng)，合力推進(jìn)，強化省、市、縣部門(mén)聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮發(fā)改部門(mén)統籌協(xié)調，公安部門(mén)執法打擊，安監部門(mén)綜合監管職能，協(xié)同參與的長(cháng)輸油氣管道隱患整治工作；強化政企聯(lián)動(dòng)，督促管道企業(yè)履行主體責任，加快隱患整治進(jìn)度。按照“突出重點(diǎn)、分類(lèi)推進(jìn)”的原則，重點(diǎn)整治省、市安委會(huì )掛牌督辦重大隱患，研究探索隱患整治工作機制，“一點(diǎn)一案”有序推進(jìn)。截至2014年底，浙江省已建石油天然氣管道3125公里，列入2014年輸油氣管道治理隱患239處，整治完成207處，完成率達86.6%，其中省級督辦隱患22處，完成19處，隱患整治力度空前，成績(jì)也十分突出。同時(shí)在管道立法工作上,浙江省在2014年頒布了全國第一部省級管道保護條例——《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，出臺了與之配套的《監督檢查規定》。今后管道保護工作要在保持當前良好勢頭的情況下，加大培訓宣傳，依法開(kāi)展隱患整治，合力根除重大隱患,減少新增隱患。

本刊編輯部：在當前眾多隱患背后，存在一些深層次問(wèn)題和矛盾，如果不解決，將影響整治效果，你認為最突出的有哪些？

曹?chē)�正：一是管道建設本身存在的問(wèn)題。管道建設之初的用地屬于臨時(shí)性用地，用地補償也是臨時(shí)性的，而建設完成后，《管道保護法》對管道附近的土地使用提出了要求，這對沿線(xiàn)土地權屬人來(lái)說(shuō)本身就有“吃虧”的結果，造成其對管道保護配合工作就有一定的抵觸情緒，對管道保護形成負面影響。

二是各級政府積極性不高。管道保護在一部分領(lǐng)導看來(lái)屬于“出力不撈好”的份外工作，雖說(shuō)安全很重要，但終究沒(méi)有醒目的GDP更受歡迎，而且管道安全風(fēng)險較大，出了問(wèn)題要受處罰，影響自己后續發(fā)展。

三是歷史問(wèn)題解決不易。因為清理違章占壓?jiǎn)?wèn)題關(guān)系到當事人的直接利益，而且近些年來(lái)群眾的法律意識日漸增強，物權法、安全生產(chǎn)法、管道保護法等法律也開(kāi)始深入人心，維權意識普遍提高，以往簡(jiǎn)單的手段難以見(jiàn)效。還有一些工作人員，有法不依，失職瀆職，把本應做好的本職工作當作向管道企業(yè)討價(jià)還價(jià)的砝碼，形成各方都想解決而無(wú)法解決的被動(dòng)局面。

何翀：油氣管道保護深層次問(wèn)題和矛盾，主要表現在油氣管道占壓清理方面。

一是源頭治理不足。管道建設規劃由國家發(fā)改委會(huì )同有關(guān)部門(mén)直接制定，地方尤其是縣區一級政府部門(mén)參與度低，加之管道企業(yè)沒(méi)有及時(shí)報備管道竣工驗收圖，有關(guān)部門(mén)不知情，造成工、農、林、商項目反復占壓。

二是建管分離的后遺癥。由于管道企業(yè)投資、建設、管理自成體系，相互溝通不夠，建設方為了盡快完成任務(wù)，有時(shí)采取不夠規范的建設方式，尤其是與管道上方土地的所有者、使用者缺乏有效溝通和政策宣傳，管道建設竣工之時(shí)往往就是形成管道占壓的開(kāi)始。

三是管道建設和城鄉發(fā)展矛盾突出。由于管道建設規劃和城鄉發(fā)展規劃脫節，管道建設對城市經(jīng)濟發(fā)展預見(jiàn)不足，管道建設成不久就被快速發(fā)展的城市和工業(yè)園區包圍，管線(xiàn)被迫搬遷。

四是管道保護和地方群眾存在利益沖突。管道保護法規定了管道與周邊建筑物的安全距離，限制對土地的開(kāi)發(fā)利用，加之管道建設屬臨時(shí)用地， 造成管道地下通過(guò)權與土地所有權人、使用權人利益相沖突。農民在自家承包地里修建大棚、種樹(shù)、修建小型設施本屬正當權益，但因下面有管道通過(guò)，違反了管道保護法的相關(guān)規定。土地使用權成了有限使用權。

五是管道運行對農作物產(chǎn)量的影響。由于管道加熱、加壓和高速運行產(chǎn)生的熱量，造成管道經(jīng)過(guò)的上方土壤溫度變高，水分蒸發(fā)加快，農作物孕育期提前，使農作物不同程度出現出苗差、死苗、發(fā)黃和減產(chǎn)等現象。

六是企業(yè)協(xié)調處置效率有待提高。清理違章占壓往往涉及對當事人補償，但管道企業(yè)決策報批程序多，等批復下來(lái)，對方又要求漲價(jià)，造成原來(lái)的清理協(xié)調方案失效，增大了清理成本，行政成本也相應升高。

錢(qián)曉棟：主要有以下幾方面的問(wèn)題：一是管道保護監管體制初步建立，執法形式有待創(chuàng )新，執法力量有待加強。隨著(zhù)《浙江省石油天然氣管道和保護條例》以及配套《監督檢查規定》的出臺，我省管道保護監管體制初步建立，明確了管道保護的部門(mén)分工和執法程序，增加了鄉鎮政府（街道辦事處）和村級組織管道保護工作職責，但作為管道保護主管部門(mén)執法力量薄弱的問(wèn)題仍然突出，目前除公安機關(guān)外，其余包括發(fā)改在內的管道保護部門(mén)既無(wú)專(zhuān)業(yè)執法隊伍，又無(wú)人員、編制和經(jīng)費，若保持現有人員編制，要依法開(kāi)展管道保護工作，執法形式有待進(jìn)一步創(chuàng )新，如浙江嘉興等地已開(kāi)展將管道保護納入城市綜合執法試點(diǎn)工作。

二是政企聯(lián)動(dòng)薄弱，企業(yè)主體責任有待提高。管道企業(yè)與管道沿線(xiàn)的鎮政府（街道辦事處）、村委會(huì )銜接不夠，聯(lián)系不緊，使得一方面地方政府對管線(xiàn)的實(shí)際情況掌握甚少，另一方面沒(méi)有鎮政府、村委會(huì )的協(xié)調推動(dòng)，管道企業(yè)僅靠自身難以完成整治工作。同時(shí)企業(yè)主體責任意識有待進(jìn)一步加強，一是少數管道企業(yè)日常巡線(xiàn)不到位，巡線(xiàn)質(zhì)量有待提升，巡線(xiàn)員責任心不強，不能及時(shí)發(fā)現并上報安全隱患，不利于隱患點(diǎn)的及時(shí)解決；二是管道建設方與后期運維方銜接不夠；三是少數管道企業(yè)管道保護主動(dòng)意識還有待加強。

三是加強規劃控制，進(jìn)一步科學(xué)把控項目審批。隨著(zhù)地方經(jīng)濟和社會(huì )快速發(fā)展，原人煙稀少地區開(kāi)始開(kāi)發(fā)建設，居民小區、開(kāi)發(fā)區廠(chǎng)房等建在管道附近，甚至圈占管道的情況增多，導致安全隱患的源頭增加。要不斷完善管道的專(zhuān)項規劃，加強與城市道路交通組織、消防等專(zhuān)項規劃設計的對接， 提高規劃的深度和廣度，為指導管道安全建設、運營(yíng)提供更多的規劃依據，同時(shí)要嚴格把關(guān)審批，優(yōu)化項目管理程序。

四是提高管道保護宣傳力度，加強群眾安全意識。管道沿線(xiàn)村鎮對違法建筑物存在僥幸心理、麻痹大意，管道沿線(xiàn)單位和群眾對管道安全防護意識不強的情況還時(shí)有發(fā)生，亟需進(jìn)一步做好管道保護宣傳工作，加強管道保護法、條例的學(xué)習，強化管道事故危險性教育和安全知識宣傳，提高各管道沿線(xiàn)單位和周邊群眾的管道保護意識，努力營(yíng)造群眾參與監督、社會(huì )廣泛支持保護管道安全的良好社會(huì )氛圍和外部環(huán)境。

五是加快建立管道保護應急救援機制�！豆艿辣Ｗo法》僅規定了管道企業(yè)的應急救援責任，當前亟待建立政府領(lǐng)導下的社會(huì )應急響應和救援機制，我將該工作納入《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，力促各地建立油氣管道應急救援組織體系，明確相關(guān)部門(mén)工作職責，健全監測監控和預警預防機制等，提高輸油氣管道安全保護能力。

本刊編輯部：在管道隱患整治攻堅戰中，你認為怎樣才能將政府主導和企業(yè)主責有機結合形成工作合力。

錢(qián)曉棟：在管道保護中，政府主導和企業(yè)主責兩者相輔相成，根據《管道保護法》和《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》要求，政府應承擔管道建設和保護的相關(guān)監督管理工作，管道企業(yè)應承擔管道的主體責任，政府和企業(yè)應根據各自的職能義務(wù)，工作優(yōu)勢，合理承擔各自職責。政府要充分發(fā)揮自身監管及綜合協(xié)調職能，督促管道企業(yè)解決安全隱患，綜合協(xié)調，在管道企業(yè)和隱患業(yè)主間搭建橋梁，保障各方利益，促進(jìn)隱患快速、合理消除。企業(yè)要充分發(fā)揮自身主體責任意識和技術(shù)力量，管道作為企業(yè)財產(chǎn)的一部分，要由內而外做好管道保護工作，一方面確保管道本質(zhì)質(zhì)量，另一方面做好管線(xiàn)巡護，防治外部隱患產(chǎn)生。此外，在當前管道保護工作中，政府和企業(yè)還需加強配合做好以下三方面工作:一是做好管道保護宣貫工作，加強人員培訓，提高沿線(xiàn)各級政府、企業(yè)、群眾的管道保護意識，理解和支持管道保護工作；二是做好管道路由規劃報備工作，管道企業(yè)要及時(shí)向地方政府各級規劃部門(mén)、土地管理部門(mén)送達管道走向圖及相關(guān)資料，確保日后城市規劃設計時(shí)避讓管道。三是發(fā)揮企業(yè)科研技術(shù)優(yōu)勢，協(xié)同政府積極探索建立企地聯(lián)防、聯(lián)治、聯(lián)建的長(cháng)效保護機制，為管道安全運行創(chuàng )造良好的環(huán)境。

曹?chē)�正：一是各級政府充分發(fā)揮職能作用， 由政府部門(mén)搭建促進(jìn)管道保護與管理的平臺，管道權屬單位都在這個(gè)平臺詳細報備管道信息，在管道經(jīng)過(guò)的區域內所有的施工和建設工程都要經(jīng)過(guò)管道保護系統的比對，防止因盲目施工而影響管道安全。比如北京市通州區政府就建立了覆蓋轄區的所有管道網(wǎng)絡(luò )系統，該系統可以對轄區管道外部情況進(jìn)行有效監視，從而規避了各類(lèi)危及管道安全的事故，保證了施工和管道運行安全。

二是政府主導建立具有可操作性的企地聯(lián)動(dòng)預案，并定期進(jìn)行演練，確保緊急情況下各方能夠正確應對。目前企業(yè)都有自己的應急預案，但在區域內相互間是沒(méi)有聯(lián)系的、獨立的，這需要在政府主導下形成聯(lián)動(dòng)預案，從而提高突發(fā)事故應急能力。

三是充分發(fā)揮各級聯(lián)席會(huì )議的作用，有效推動(dòng)管道安全工作的具體實(shí)施。針對管道占壓以及安全距離不足等問(wèn)題，通過(guò)聯(lián)席會(huì )議加強地方政府職能部門(mén)協(xié)調。清理違章占壓涉及多方利益，單靠企業(yè)自身力量難以解決，需要政府一手托兩家，按照占壓物產(chǎn)生責任的不同，合理劃分和界定去除占壓物費用的承擔比例，妥善解決各種危及管道安全的占壓物。

四是管道企業(yè)應加強內部管理。提高巡線(xiàn)隊伍的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，采用人防、物防、技防、信息防等措施，減少和杜絕新的違章占壓，確保不再出現新的危害管道安全的問(wèn)題。

何翀：根據法律法規要求，油氣管道安全保護的主體責任在管道企業(yè)，地方政府主要是履行屬地監管責任。但是在當前清理管道占壓中，面臨很多矛盾，情況復雜，在談判理賠方案時(shí)，管道企業(yè)往往處于劣勢地位。在這方面，僅僅靠管道企業(yè)的主體責任是不夠的，地方政府必須發(fā)揮主導作用， 勇于承擔協(xié)調地方利益的任務(wù)。所以筆者以為，在油氣管道保護方面，必須把地方主導和企業(yè)主責有機結合起來(lái)，充分發(fā)揮地方政府和管道企業(yè)兩個(gè)積極性。具體分工是，在管道內部安全方面，企業(yè)要承擔主要責任，地方政府主要是監督管理；在清理占壓方面，協(xié)調地方關(guān)系和理賠談判，主要由縣區一級地方政府承擔，管道企業(yè)主要是承擔清理占壓技術(shù)方案制定和理賠資金支持�？芍^地企同心，其力斷金。只要地方政府和企業(yè)齊心協(xié)力，油氣管道保護工作三年攻堅任務(wù)定會(huì )如期完成，如果力度再大一些，提前完成任務(wù)也是不難的。但是，近來(lái)一些管道企業(yè)遇到重大問(wèn)題往往把責任推給地方，等待地方政府去組織占壓清理。這種傾向應當引起重視。◢

《管道保護》2015年第2期（總21期）