趙世恒

遼寧省石油管道協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)

十一屆全國人大常委會(huì )第十五次會(huì )議于2010年6月25日通過(guò)的管道保護法，在認真總結石油天然氣管道保護條例實(shí)施經(jīng)驗的基礎上，將保護石油天然氣管道安全的基本制度上升為法律，進(jìn)一步強化了管道企業(yè)保證管道安全的義務(wù)和責任，針對存在問(wèn)題提出了安全保護措施，對危害管道安全行為的法律責任作了明確規定。

管道保護法對保護管道安全運行起到了重要的推動(dòng)作用，但在法律實(shí)踐、政府依法行政等方面暴露出一些問(wèn)題，本文僅就政府依法行政與企業(yè)合規管理進(jìn)行一些粗淺探討。

一、關(guān)于監管體系問(wèn)題

管道保護法第一章“總則”之第4條規定：“國務(wù)院能源部門(mén)依照本法規定主管全國管道保護工作”。第5條規定：“省、自治區、直轄市人民政府能源主管部門(mén)和設區的市級、縣級人民政府指定的部門(mén)，依照本法規定主管本行政區域的管道保護工作”。從以上規定可以看出，國家和省級監管都是由能源部門(mén)負責，但是設區的市級、縣級行政區劃則是由政府指定部門(mén)負責，所以形成了各個(gè)地方執法部門(mén)不統一的局面。當前，設區市及以下的政府部門(mén)大多未明確管道保護主管部門(mén)，致使管道企業(yè)必須協(xié)調地方政府多個(gè)部門(mén)才能做好管道保護的相關(guān)工作。

我們認為，在法條中應明確指定各級監管部門(mén)，以便建立完善的監管體系。且指定的部門(mén)應該具有執法權力，承擔起本行政區域內的管道保護工作重任。

二、關(guān)于規劃銜接問(wèn)題

隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展速度的加快，各地調整規劃的頻率較高，地方政府在總體規劃中未能及時(shí)將管道規劃納入其中，地方國土資源規劃布局中此問(wèn)題尤其突出， 經(jīng)常出現地方規劃與已建管道存在沖突的現象。目前， 中石油管道建設規劃是由規劃計劃部將規劃材料同時(shí)報給國家與省、直轄市發(fā)改委審批備案，省、直轄市政府審批通過(guò)后將其納入當地發(fā)展規劃。各省、直轄市認可后，中石油選擇管道設計院開(kāi)始進(jìn)行具體選線(xiàn)工作。

有效處理規劃銜接問(wèn)題，需要政府與企業(yè)共同來(lái)完成，我們認為：

（一）新建管道在規劃設計中，具體選線(xiàn)時(shí)應跟地方政府規劃、土地、鐵路、公路等各個(gè)部門(mén)規劃進(jìn)行協(xié)調，充分溝通，與已有建（構）筑物有沖突的應盡量避開(kāi)。由于地方出臺新的規劃，建設新功能區，與已有管道發(fā)生沖突的，縣級以上人民政府管道保護主管部門(mén)出面協(xié)商處理。

（二）按管道保護法規定，管道企業(yè)應該及時(shí)將管道竣工測量圖報管道所在地縣級主管管道的部門(mén)備案， 管道保護部門(mén)應迅速將材料分送本級政府規劃、建設、國土、交通、水利等部門(mén)。

（三）城鄉規劃報送審批前，編制機關(guān)應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )或者其他方式征求管道主管部門(mén)和管道企業(yè)的意見(jiàn)。

（四）由于管道企業(yè)在政府規劃銜接問(wèn)題上處于弱勢，縣級管道主管部門(mén)應該承擔起相關(guān)的責任。

三、關(guān)于相遇相交關(guān)系處理

管道工程實(shí)踐中容易發(fā)生爭議的穿跨越費用問(wèn)題， 特別是穿越鐵路、公路時(shí)，對方常常提出高額的穿越費用，其中不僅包括安全措施的施工費用，還包括了“土地使用費”。對此，應該統一補償標準。

四、關(guān)于清理違章占壓?jiǎn)?wèn)題

由于歷史原因，管道保護法頒布實(shí)施前已經(jīng)形成的違章占壓，清理難度較大，尤其是油氣田外輸管網(wǎng)。為此，提出以下建議：

（一）縣級管道保護主管部門(mén)聯(lián)合管道企業(yè)，共同制定清理違章占壓實(shí)施辦法，解決好管道沿線(xiàn)拆遷補償問(wèn)題，嚴格執行各省市區集體土地房屋拆遷補償辦法。

（二）對違法修建的建筑物、構筑物或者其他設施限期拆除。逾期未拆除的，由縣級以上地方人民政府管道保護主管部門(mén)組織拆除，所需費用由違法行為人承擔。

五、關(guān)于第三方施工管理

管道保護法第三十五條規定，進(jìn)行下列施工作業(yè)， 施工單位應向管道所在地縣級人民政府主管部門(mén)申請， 縣級人民政府應當組織施工單位與管道企業(yè)協(xié)調確定施工作業(yè)方案，并簽訂安全防護協(xié)議。建筑法第四十二條規定，可能損壞道路、管線(xiàn)、電力、郵電通訊等公共設施的，建設單位應當按照國家有關(guān)規定辦理申請批準手續。

隨著(zhù)我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，管道沿線(xiàn)施工日益增多，給管道保護工作帶來(lái)了巨大挑戰，發(fā)生了較多的損害管道的案例。目前，管道企業(yè)在進(jìn)行第三方施工管理上，均實(shí)行企業(yè)審批、政府備案模式。針對第三方施工管理問(wèn)題，是否應該：

（一）明確第三方施工定義，即是指在管道線(xiàn)路及其附屬設施周邊，第三方從事外力和其它設備在通過(guò)或挖掘等過(guò)程中存在危及管道及其附屬設施安全的行為。對于管道企業(yè)委托其它方所做的管道檢測、地質(zhì)災害治理、標識樁維護等，不納入第三方施工管理。

（二）由于管道企業(yè)是管道保護的第一責任人，建議小型施工采用管道企業(yè)審批，政府備案模式，大型施工實(shí)行政府審批模式。

六、關(guān)于補償和賠償問(wèn)題

建議國家發(fā)改委聯(lián)合林業(yè)、農業(yè)、財政、稅務(wù)等各部委，出臺管道建設用地土地補償辦法和管道運行期間土地賠償辦法。

七、關(guān)于法律責任

管道保護法第五章“法律責任”中對危害管道保護的內外部行為所應承擔的法律責任做了比較全面的規定：屬于違反治安管理規定的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。但對尚不構成治安處罰和犯罪而給管道造成潛在危害的行為（如管道占壓）的規定并不具體。我們希望法律中能夠增加由政府管道保護主管部門(mén)牽頭統一協(xié)調處理相關(guān)事宜的規定，改變企業(yè)在處理此類(lèi)問(wèn)題時(shí)作為一般民事主體在權限和方式手段等方面的弱勢。

另外，還有“管道建設與其他建（構）筑物保護距離”，“管道企業(yè)應定期對管道進(jìn)行檢測、維修，確保其處于良好狀態(tài)”等等，就不一一贅述了。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）