葛天明

勞氏集團

目前國內一些省份正在著(zhù)手制定石油天然氣管道保護地方法規，這就涉及到如何平衡管道設施周邊土地開(kāi)發(fā)利用與公共風(fēng)險的問(wèn)題。本文介紹了英國對管道設施周邊開(kāi)展土地用地規劃的規定和做法，可以為地方立法提供有益借鑒。

1 咨詢(xún)距離的提出

生產(chǎn)、儲存和運輸危險化學(xué)品設施發(fā)生重大事故的可能性并不高，但是一旦發(fā)生就會(huì )對設施周?chē)�居住的第三方公眾產(chǎn)生毀滅性的打擊。1973年發(fā)生在英國傅立克斯鎮的尼龍廠(chǎng)爆炸，2000年荷蘭的恩斯赫德煙花倉庫爆炸和2005年邦斯菲爾德油庫的溢油及火災爆炸，均對周邊的公眾建筑物設施造成了嚴重的破壞。英國安全健康執行局（HSE）在1972年首次向土地規劃部門(mén)提供土地規劃的咨詢(xún)建議，1996年發(fā)布的《塞韋索II，Seveso II》（96/82/EC，2015年6月1日升版為《塞韋索III，Seveso III》）將英國經(jīng)驗向整個(gè)歐盟地區推廣。其首要目的是希望通過(guò)有效控制危險化學(xué)品設施周邊居住人員的密度增長(cháng)，來(lái)減輕發(fā)生重大事故的后果。

HSE在運輸危險化學(xué)品的管道周?chē)�設定一個(gè)“咨詢(xún)距離”（Consulting distance，CD），該距離通過(guò)風(fēng)險評估和重大事故的影響評估來(lái)確定�！白稍�(xún)距離”是一個(gè)基于目前科學(xué)認知水平和工業(yè)發(fā)展程度而確定的距離，隨著(zhù)知識的更新和工業(yè)的發(fā)展，該距離也會(huì )進(jìn)行更新。

土地規劃部門(mén)在進(jìn)行土地規劃時(shí)具有法定義務(wù)向HSE咨詢(xún)距離問(wèn)題和對土地開(kāi)發(fā)方案的建議。HSE將從重大事故風(fēng)險的角度對規劃許可給出“建議反對”或“不建議反對”的結論。土地規劃部門(mén)必須在開(kāi)展土地規劃和批準建設用地申請時(shí)考慮HSE的建議。

2 HSE的法律職責

HSE在土地規劃方面的法律職責來(lái)源于《塞韋索III，Seveso III》在英國落地后的《規劃法》和其他相關(guān)法規，包括兩個(gè)方面。

2.1 管道設施建設用地建議

《規劃法》中明確運輸危險化學(xué)品的管道建設需要獲得當地危險物品監管局（HSA）的許可（一般是當地的土地規劃部門(mén)），同時(shí)HSE是《規劃法》要求的所有危險化學(xué)品設施用地申請的咨詢(xún)部門(mén)。

HSE的主要職責是：

（1）考慮管道建設對于鄰近公眾的危害和風(fēng)險，并基于此給予危險物品監管局（土地規劃部門(mén)）批準或拒絕管道建設用地申請的建議。

（2）HSE可以在符合性要求的基礎上，提出進(jìn)一步降低風(fēng)險的要求，并指明某些具體的要求是批準申請的先決條件。

（3）危險物品監管局（土地規劃部門(mén)）必須通知HSE哪些申請最終被批準，并提供詳細的用地規劃和設施條件。

2.2 管道周邊設施建設用地建議

HSE收到土地規劃部門(mén)最終批準的用地申請后，會(huì )開(kāi)展詳細的風(fēng)險評估，在管道兩側確定“咨詢(xún)距離”，這包括三個(gè)區域或三個(gè)風(fēng)險等高線(xiàn)，如圖1所示。

HSE會(huì )將最終確定的“咨詢(xún)距離”通知土地規劃部門(mén)，所有涉及“咨詢(xún)距離”之內的建設用地申請（特別是可能增加區域內人口密度的建設用地申請），土地規劃部門(mén)都必須向HSE進(jìn)行咨詢(xún)。

HSE會(huì )根據管道風(fēng)險的嚴重程度對建設用地申請給出“建議反對”或“不建議反對”的建議，土地規劃部門(mén)將在批準評估中考慮該建議。

HSE在建設用地審批過(guò)程中僅承擔顧問(wèn)角色，無(wú)權拒絕任何一項建設用地申請，只是在某一類(lèi)特定的建設用地申請獲得批準前介入，但也僅作為顧問(wèn)給出建議。土地規劃部門(mén)最終可能沒(méi)有接受HSE“建議反對”而批準某項用地申請，HSE也不會(huì )進(jìn)一步提出復核要求。除非在某些特殊的情形下，HSE認為該建設項目的風(fēng)險足夠高，將可以要求國務(wù)大臣介入以重新考慮該用地申請（稱(chēng)為“call in”）。

3 管道設施周邊土地開(kāi)發(fā)方案的評估

3.1 評估原則

HSE評估管道設施周邊土地開(kāi)發(fā)方案的主要原則包括：

（1）基于風(fēng)險的方法，既考慮事故的可能性也考慮事故的后果。

（2）風(fēng)險指考慮所有可能的安全控制措施后的殘余風(fēng)險。

（3）開(kāi)發(fā)方案的規模和發(fā)展內容；可能受影響公眾對風(fēng)險的承受能力和應急救援的難易程度。例如學(xué)校和醫院會(huì )比輕工業(yè)設施更加敏感，因此評估會(huì )更加謹慎。

（4）單次事故可能造成的人員傷亡數量。

3.2 評估步驟

3.2.1 確定土地開(kāi)發(fā)類(lèi)別

具體的土地開(kāi)發(fā)方案包括不同的開(kāi)發(fā)類(lèi)別，將被識別并單獨開(kāi)展評估。不同地點(diǎn)的獨立設施或建筑，如果確定屬于同一開(kāi)發(fā)類(lèi)別，應累積確定敏感性水平及最終建議。例如某個(gè)開(kāi)發(fā)方案包括商店、電影院和圖書(shū)館，都屬于“室內公共用途”設施，其面積和可能暴露人數將被累積后進(jìn)行評估。如果該獨立設施或建筑在“咨詢(xún)距離”之外，將不會(huì )累積。

3.2.2 開(kāi)發(fā)方案的類(lèi)別

土地開(kāi)發(fā)方案分為四個(gè)類(lèi)別，包括：

（1）公眾人員正常工作設施和停車(chē)廠(chǎng)。

（2）一般公共功能設施（居住和其他活動(dòng)），具體分為：①居住類(lèi)別；②酒店、旅館和其他旅行居住類(lèi)別；③室內公共用途類(lèi)別；④室外公共用途類(lèi)別。

（3）敏感類(lèi)人群（孩童、老人、病人或行動(dòng)受阻等）使用的設施，具體分為：①提供教育和居住功能的設施；②監獄、拘留所。

（4）大型敏感類(lèi)人群使用的設施，具體分為：①提供居住功能的設施；②大型室外公共功能設施。

3.2.3 評估土地開(kāi)發(fā)方案

HSE對于每一個(gè)識別的土地開(kāi)發(fā)類(lèi)別分別進(jìn)行評估，評估時(shí)需考慮敏感性水平及開(kāi)發(fā)方案所處于的區域，即內部、中部還是外部區域。開(kāi)發(fā)方案任一開(kāi)發(fā)類(lèi)別被判定為“建議反對”，整體土地開(kāi)發(fā)方案也將被判定為“建議反對”。

基于不同的敏感性水平和開(kāi)發(fā)方案所處的區域，HSE的建議矩陣見(jiàn)表1。

敏感性水平的確定主要考慮兩個(gè)參數：

（1）開(kāi)發(fā)方案中引入的人員數量及敏感程度（即敏感類(lèi)人群比例，如孩童、老人、病人等）。

（2）開(kāi)發(fā)方案的規模。

HSE對于每一類(lèi)土地開(kāi)發(fā)給出了具體的示例、不同開(kāi)發(fā)規模的敏感性水平和判斷的方法，典型的敏感性水平舉例如下：

◎敏感性水平1級，例如工廠(chǎng)。

◎敏感性水平2級，例如住宅。

◎敏感性水平3級，例如老年公寓、高中。

◎敏感性水平4級，例如大型醫院，足球場(chǎng)館。

3.3 技術(shù)手段

HSE基于上述方法開(kāi)發(fā)了網(wǎng)絡(luò )評估平臺，土地規劃部門(mén)在接到申請后可以登錄該平臺進(jìn)行評估，以確定該方案是否進(jìn)入某管道設施的“咨詢(xún)距離”，如圖2所示。

該網(wǎng)絡(luò )平臺也面向土地開(kāi)發(fā)者開(kāi)放，土地開(kāi)發(fā)者可以在申請前確認土地開(kāi)發(fā)方案是否進(jìn)入了某個(gè)危險化學(xué)品設施的“咨詢(xún)距離”，也可以邀請HSE對土地開(kāi)放方案進(jìn)行預先評估。

3.4 涉及危險化學(xué)品建設用地的評估

對于生產(chǎn)、儲存和運輸危險化學(xué)品的設施用地申請，包括管道建設用地不接受通過(guò)網(wǎng)絡(luò )平臺咨詢(xún)和評估，HSE檢驗員會(huì )對具體的設施進(jìn)行評估，對可能的后果進(jìn)行分析以確定風(fēng)險是否可接受，并劃分該設施三個(gè)區域的距離。

4 管道設施“咨詢(xún)距離”的確定

HSE采用基于風(fēng)險的方式對管道設施開(kāi)展詳細的量化風(fēng)險分析，通過(guò)定量風(fēng)險分析的結果確定三個(gè)不同風(fēng)險區域的距離。風(fēng)險采用“危險劑量”的概念，單位“危險劑量”指可能造成：

◎所有人的潛在影響或威脅。

◎大量的人員需要醫護治療。

◎部分人員需要住院治療。

◎少量死亡（大約1%）。

內部、中部及外部區域的量化風(fēng)險水平分別為：

內部區域邊界為10 cpm （chance permillion, 每百萬(wàn)）個(gè)人風(fēng)險等高線(xiàn)內，即1x10 -5/年的可能性承受單位“危險劑量”。

中部區域邊界為1 cpm （chance permillion, 每百萬(wàn)）個(gè)人風(fēng)險等高線(xiàn)內，即1x10 -6/年的可能性承受單位“危險劑量”。

外部區域邊界為0.3 cpm （chance permillion, 每百萬(wàn)）個(gè)人風(fēng)險等高線(xiàn)內，即3x10-7/年的可能性承受單位“危險劑量”。

英國標準協(xié)會(huì )出版了《陸地鋼制管道-管道周邊土地開(kāi)發(fā)方案的風(fēng)險評估導則》，應用該方法對于不同的管道設施可以確定不同的“咨詢(xún)距離”。

參考文獻：

[1]HSE土地使用規劃辦法 [R]. 英國：健康安全執行局（HSE）， 2014

[2]PD 8010: Part 3, Steel pipelines on land – Guide to the application of pipeline risk assessment to proposed developments in the vicinity of major accident hazard pipelines containing flammables – Supplement to PD 8010-1:2004[S]. London: BSI, 2013

作者：葛天明，勞氏船級社中國區咨詢(xún)業(yè)務(wù)副總經(jīng)理。

《管道保護》2016年第6期（總第31期）