編者按：在今年5月舉行的第十屆石油天然氣管道安全國際會(huì )議期間，本刊主編朱行之就如何做好管道管理工作采訪(fǎng)了中亞管道公司中塔天然氣管道項目副總經(jīng)理常大海，并請教了有關(guān)問(wèn)題。常大海，教授級高級工程師，1982年畢業(yè)于撫順石油學(xué)院儲運專(zhuān)業(yè)，獲工學(xué)學(xué)士學(xué)位，1999年獲北京化工大學(xué)工學(xué)碩士學(xué)位；長(cháng)期從事管道建設及項目管理工作，具有豐富的海外工作經(jīng)歷。

加強調控中心及調控員管理非常關(guān)鍵

朱：據我所知，國內長(cháng)輸管道目前普遍裝備了SCADA系統，該系統配置與發(fā)達國家管道水平相當，隨著(zhù)不斷實(shí)踐總結，運行管理水平有了明顯提升，但與世界先進(jìn)水平相比還存在一定差距，差距和原因在哪？請您就此談?wù)効捶ā?/p>

常：即使是高度自動(dòng)化的長(cháng)輸管道，整個(gè)管道系統也沒(méi)有形成完全閉環(huán)的控制回路，管道調控中心的終端由調控員進(jìn)行監控，具體地說(shuō)調控員要負責設備或流程的遠程控制、報警信號的處理、以及輸送過(guò)程異常情況尤其是管道事故發(fā)生時(shí)的應急處理。所以，調控員的素質(zhì)和能力直接關(guān)系管道能否安全運行，決定管道事故能否在第一時(shí)間及時(shí)排除或緩解。

發(fā)達國家管道的控制操作完全由管道調控中心承擔，站場(chǎng)層級不設調控員，有些站場(chǎng)甚至無(wú)人值守。相比之下，國內的管道控制層級設置具有濃厚的行政級別色彩，大多數管道設有站場(chǎng)級，區域性管道公司級，母公司級等。多層級設置不僅使人員數量增加，還造成各級責任劃分復雜困難，母公司級調控中心調控員和現場(chǎng)負責運維工作的人員分屬兩個(gè)獨立行政單位，雙方難以做到有序無(wú)縫對接。如出現緊急狀況，有可能由于職責不清，錯失排除故障的最佳時(shí)機，甚至導致嚴重事故。

建議將國內管道的控制層級精簡(jiǎn)為一級，即在區域管道公司設調控中心，母公司級只需收集各管道日常運行生產(chǎn)數據用于經(jīng)營(yíng)戰略決策。有利于區域管道公司獨立地綜合協(xié)調所轄管道運維工作，遇到緊急狀況時(shí)，調控人員能與現場(chǎng)運維人員及時(shí)、高效溝通，有機配合排除事故。這就要求區域管道公司調控人員要熟悉現場(chǎng)工藝流程、設備布置和性能，具有較高的故障、事故和緊急狀態(tài)處置能力，掌握SCADA系統及控制系統的軟硬件功能及工作原理，具有良好的心理素質(zhì)以及很高的協(xié)調能力，在重大事故狀態(tài)下有與地方相關(guān)部門(mén)聯(lián)系協(xié)調的權力。培養選拔高素質(zhì)的調控員需要建立行之有效的人才選拔機制，以及定期培訓、年度資質(zhì)復檢及淘汰制度。應打破國企行政級別的習慣性思維，將調控員定為高級生產(chǎn)管理人員，確立其在管道運行管理工作中的地位和權威，打破當官不坐調控值班臺的慣例。

在疲勞狀態(tài)下，調控員易發(fā)生反應遲鈍而出現誤判，建議采取必要措施，改善工作環(huán)境，加強專(zhuān)業(yè)訓練，防止調控員因工作疲勞導致操作失誤。

應重視管道周邊土地利用與開(kāi)發(fā)活動(dòng)

朱：國內管道運行安全與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展間的矛盾比較突出，特別是我國人口眾多，土地資源緊張，管道周邊的土地潛在價(jià)值越來(lái)越受到重視，土地開(kāi)發(fā)利用引發(fā)的安全問(wèn)題持續不斷。請問(wèn)，發(fā)達國家是如何處理這類(lèi)問(wèn)題的？

常：管道作為相對鐵路、公路、航空更為安全的一種運輸方式，容易使人們忽視在管道周邊開(kāi)發(fā)利用土地時(shí)對管道運行帶來(lái)的安全風(fēng)險，以及一旦管道發(fā)生事故對其周邊社會(huì )和環(huán)境的危害程度和后果。在這方面，俄羅斯、美國、加拿大等國家都有比較嚴格的規定。

例如，俄羅斯標準SNiP 2.05 06-85 工藝-干線(xiàn)管道按管徑詳細規定了干線(xiàn)管道中心與各類(lèi)建筑物的最小距離，其中城市及其他居民點(diǎn)、有花園洋房的住宅小區、別墅等與天然氣管道的安全距離規定：管徑為600—800 mm的天然氣管道為200 m，管徑為800—1 000 mm的天然氣管道為250 m，管徑1 000—1 200 mm的天然氣管道為300 m。這就對管道周邊土地利用從規范角度做了嚴格的規定，為天然氣管道安全運行提供了保障。

加拿大在“CSA-Plus-663管道土地利用規劃”中規定管道（包括輸油及輸氣）周邊土地利用分為兩個(gè)區域：一是管道走廊（Right of Way），該區域內禁止一切威脅管道安全運行的活動(dòng)和土地開(kāi)發(fā)利用，二是咨詢(xún)區，寬度為管道中心線(xiàn)兩側各200 m的區域，在該區域的土地開(kāi)發(fā)建議都應與管道公司進(jìn)行咨詢(xún)磋商，對于輸送高蒸氣壓介質(zhì)或酸性天然氣的管道，咨詢(xún)區可定得更寬。在咨詢(xún)區內任何的土地開(kāi)發(fā)利用方案，應在土地開(kāi)發(fā)商向管道（運行）公司進(jìn)行咨詢(xún)磋商后并得到管道公司同意后實(shí)施。除此之外，該指南還定義了避讓區（Setback），應急預案區域（Emergency response planning zones）及受控區（controlled area）概念。

美國管道和知情規劃聯(lián)盟（The Pipelines and Informed Planning Alliance）參照加拿大經(jīng)驗，對輸氣管道提出“風(fēng)險知情土地使用”的作法，該聯(lián)盟把與輸氣管道周邊土地開(kāi)發(fā)利用的有關(guān)方稱(chēng)作利益相關(guān)方，包括當地政府、土地開(kāi)發(fā)商/土地主、管道公司及州不動(dòng)產(chǎn)委員會(huì )等。因土地開(kāi)發(fā)商/土地主通常不了解管道情況，通過(guò)與管道公司協(xié)商其開(kāi)發(fā)方案，并得到管道公司的認可，使其開(kāi)發(fā)方案符合管道運行安全要求，最大程度地減少管道對附近居民及建筑可能造成傷害的風(fēng)險。

管道兩側設立咨詢(xún)區，一是為土地開(kāi)發(fā)商/土地主與管道公司搭建了聯(lián)系溝通渠道，保證土地開(kāi)發(fā)不威脅管道安全。當土地開(kāi)發(fā)方案不合理時(shí)，可及時(shí)修改方案，減少開(kāi)發(fā)商的經(jīng)濟損失。二是加強管道沿線(xiàn)地方政府對咨詢(xún)區管控意識，通過(guò)制定合理土地規劃降低管道周邊土地居民密度，建立緊急撤離通道，禁止建設高后果設施，保證管道安全以及周邊社會(huì )及環(huán)境安全。

朱：國內法律法規和技術(shù)規范對此有什么規定，相比有哪些不足，應如何應對？

常：2014年頒布的《輸油管道工程設計規范》GB--50253規定原油、成品油管道與城鎮居民點(diǎn)或重要公共建筑距離不應小于5 m；2015年頒布的《輸氣管道工程設計規范》GB---50251規定埋地管道與建（構）筑物的最小距離不應小于5 m；《石油天然氣管道保護法》規定在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5 m地域范圍內，禁止挖塘、修渠、修曬場(chǎng)、修建水產(chǎn)養殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構筑物。這10 m寬的管道走廊對于大口徑管道的搶修來(lái)說(shuō)，空間已經(jīng)很緊張了，即便如此，管道被占壓的情況仍時(shí)常發(fā)生，對于管道安全運行構成極大威脅。特別是政府對于管道兩側5 m外的土地開(kāi)發(fā)利用至今還未制定相關(guān)法律或辦法，使得管道公司和當地政府對管道周邊土地的管理缺乏法律和政策依據，進(jìn)而造成管道周邊土地開(kāi)發(fā)嚴重混亂的局面。2013年11月青島東黃輸油管道泄漏爆炸事故就是一個(gè)典型的例子，事故調查報告指出“事故發(fā)生區域危險化學(xué)品企業(yè)、油氣管道與居民區、學(xué)校等近距離或交叉布置，造成嚴重安全隱患�！�

為此建議：

1、國家相關(guān)法律和技術(shù)規范不僅要考慮10 m寬管道走廊的安全管理，還應對管道兩側200 m內的土地開(kāi)發(fā)利用，以及大口徑，高壓力天然氣管道潛在影響區內的土地開(kāi)發(fā)利用的作出明確的法律規定。

2、地方政府應根據法律規定制定管道周邊土地開(kāi)發(fā)利用的管理細則，避免征地及日后土地開(kāi)發(fā)管理中，土地開(kāi)發(fā)商/土地使用權人與管道公司及土地管理部門(mén)之間產(chǎn)生矛盾。土地開(kāi)發(fā)利用管理過(guò)程應公開(kāi)透明，并召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )，吸收土地開(kāi)發(fā)商/土地使用權人、管道公司、政府有關(guān)部門(mén)，以及關(guān)心管道周邊土地開(kāi)發(fā)的公眾參加，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，科學(xué)合理地確定管道周邊土地開(kāi)發(fā)方案。

3、我國土地為國有或集體所有，法人或個(gè)人只是擁有使用權。應在管道征地合同中明確規定管道建設方、管道運營(yíng)方以及土地使用權人的權利和義務(wù)，比如管道公司進(jìn)入管廊并進(jìn)行維檢修及事故搶修作業(yè)的權利，同時(shí)也要在征地合同中對管道走廊土地補償辦法作出相應規定，防止出現忽視管道運行期土地使用權利的短期行為。

4、政府應制定管道用地合理補償辦法，建立土地爭議的依法調解仲裁機制。無(wú)論是國外還是國內，土地問(wèn)題都涉及復雜利益關(guān)系，采取簡(jiǎn)單強制的手段雖然可以短期內奏效，但為以后管道周邊土地管理留下隱患，不利于企地和諧相處。

5、對地區等級變化后管道運行應采取的措施作出規定。如明確什么條件下仍然按原最大允許操作壓力運行，什么條件下需變更最大允許操作壓力，或者將管道周邊居民戶(hù)數恢復到與設計確定的地區等級相符的戶(hù)數等。這對于管道公司來(lái)說(shuō)十分重要，是保證輸氣管道運行管理合規性的依據。

加強公眾宣傳教育，建立管道信息共享平臺

朱：油氣管道是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的命脈，全中國有4、5億人口使用清潔能源，這是一個(gè)偉大的成就。但過(guò)去我們正面宣傳引導不夠，產(chǎn)生了一些不該有的負面效應。令人欣慰的是這些年政府和企業(yè)已開(kāi)始重視這項工作。您認為還有哪些值得改進(jìn)的地方？

常：各級政府對管道的重視程度，公眾對管道風(fēng)險的科學(xué)認知水平等等，對保障管道安全運行，減小管道事故影響至關(guān)重要，我覺(jué)得管道公司應該重視以下幾個(gè)方面。

1、加強公眾教育，增強安全意識。首先要讓公眾知道管道的重要性，還應讓公眾了解管道的屬性、管道的準確位置，辨別管道異常情況，掌握管道發(fā)生事故后的逃生技巧，向相關(guān)部門(mén)報告事故的途徑等。國外管道公司在公眾宣傳方面信息披露較為詳細，而國內管道企業(yè)基于保密等原因許多信息不對社會(huì )公開(kāi)，無(wú)論是中石油還是中石化管道企業(yè)，都沒(méi)有建立對外網(wǎng)站，社會(huì )公眾無(wú)法查閱諸如所輸管道走向、長(cháng)度、管徑、輸送介質(zhì)、輸量、業(yè)務(wù)等公司信息，這是造成和地方規劃銜接不暢、違法占壓、第三方施工挖掘傷害的重要原因。這一點(diǎn)我們應向國外公司學(xué)習。

公眾宣傳教育活動(dòng)也是管道企業(yè)與沿線(xiàn)公眾建立和諧鄰里關(guān)系的機會(huì )，要平等相處，做地方干部和群眾的知心朋友。宣傳活動(dòng)要從實(shí)際出發(fā)，不要追求轟動(dòng)效應，搞成嘉年華，結果是力沒(méi)少出，錢(qián)沒(méi)少花，公眾的安全意識沒(méi)啥長(cháng)進(jìn)。

公眾宣傳教育活動(dòng)還要注意科學(xué)適度，防止顧此失彼。既要宣傳管道安全可靠性，又要講清楚可能存在的安全風(fēng)險�，F在有一種傾向，管道建設單位為了取得群眾支持，過(guò)多強調安全的一面，容易使公眾對管道風(fēng)險放松警惕；運行單位為了防止占壓，夸大管道安全風(fēng)險，導致公眾對管道產(chǎn)生畏懼心理和不安全感。這兩種作法其結果往往事與愿違。

2、建立管道信息共享平臺。在美國及加拿大都建有One-Call系統，One-Call 系統是保護該組織會(huì )員地下設施免受挖掘作業(yè)的破壞，確保公共安全的組織。挖掘作業(yè)者在施工前給One-Call中心打電話(huà)，通知其挖掘作業(yè)的位置，施工作業(yè)類(lèi)型及計劃，One-Call系統將此消息通知在挖掘作業(yè)位置有地下設施的相關(guān)公司，這些公司將派員與挖掘作業(yè)者聯(lián)系，并到現場(chǎng)標明安全挖掘作業(yè)范圍，監督挖掘作業(yè)。加拿大國家能源委員會(huì )明確規定在設有One-Call系統地理區域內的管道公司必須加入該組織。美國聯(lián)邦行政法規也明確管道公司必須參加One-Call系統，并詳細闡述了One-Call系統工作機制以及管道周邊挖掘作業(yè)者及管道公司的責任和義務(wù)。

國內管道公司更多的是依靠管道沿線(xiàn)巡檢發(fā)現和防止挖掘作業(yè)對管道的損壞，管道巡檢的頻度比發(fā)達國家高得多。目前日常巡檢力量主要是管道沿線(xiàn)的村民，人工費用低時(shí)可以為之，當人工費用高時(shí)，高頻度的人工巡檢費用可能是一筆沉重的負擔。政府應考慮在經(jīng)濟發(fā)達人口稠密的省份試點(diǎn)建立類(lèi)似One-Call系統的機構，該機構不是一個(gè)單一的電話(huà)轉接中心，它首先要把該區域內擁有地下設施的單位納入為會(huì )員，建立起完善的協(xié)調工作機制。另一方面，要培養管道沿線(xiàn)公眾的安全意識以及使用One-Call系統的習慣，在挖掘前給One-Call系統或直接給管道公司打電話(huà)，以尋求挖掘作業(yè)過(guò)程中安全指導與幫助。

加強我國管道安全監管體制建設

朱：近些年隨著(zhù)管道快速發(fā)展和多起重大事故的發(fā)生，政府逐步建立和完善油氣管道安全監管體制，出臺了一系列相關(guān)法律、法規和標準規范。但給人的感覺(jué)是政出多門(mén)，規定偏重原則，監管體制還不夠順暢。不知您是否有這樣的看法。

常：國內對管道安全的監管與發(fā)達國家相比確有不小的差距，主要表現為：監管范圍不夠清晰，監管深度不夠明確，監管法規政出多門(mén)，系統性、嚴謹性較差。例如在國家安全生產(chǎn)監督總局的網(wǎng)站上至今還陳列有國家經(jīng)貿委 2000年4月20日發(fā)布的“石油天然氣管道安全監督與管理暫行規定”，該規定對管材制造、管道勘察設計、施工、運行以及事故調查與處理等方面的安全監管作了宏觀(guān)規定，但沒(méi)有給出具體監管指標、監管辦法以及監管過(guò)程參照的標準等，也未明確由誰(shuí)承擔監督職責，僅在第四十三條規定石油企業(yè)可根據本規定制定具體實(shí)施細則。由企業(yè)自定實(shí)施細則，自管自查自監，隨意性太大，效果可想而知。我國現已頒布“石油行業(yè)安全生產(chǎn)標準化—管道儲運實(shí)施規范”與“石油天然氣安全規程”兩個(gè)行業(yè)標準，如果把這兩個(gè)行業(yè)標準用作管道安全運行合規性監督及違規執法的依據，無(wú)論是深度還是廣度還差很多。因此我國應針對不同的管道制定專(zhuān)門(mén)的、可執行的安全標準或管理規定以用于安全監督與執法。鑒于當前嚴峻的安全生產(chǎn)形勢，抓好這項工作迫在眉睫。

美國在這方面的經(jīng)驗值得借鑒。美國制定了一系列完整的管道安全標準49 CFR Part 190—199。其中49 CFR Part 190“管道安全執法及監管程序”，適用于所有類(lèi)型管道的監督與執法；49 CFR Part 192“管道輸送天然氣或其它氣體：最低聯(lián)邦安全標準”，適用于天然氣管道的安全標準；49 CFR Part 195“管道輸送有害液體：最低聯(lián)邦安全標準”，適用于原油及成品油管道的安全標準。49 CFR Part 192與195對管道技術(shù)要求和指標規定的很詳細，對管道材料，設計、施工、腐蝕控制、試壓、運行、維護、管道人員資質(zhì)以及管道完整性管理等都作了具體要求。這兩個(gè)安全標準參照并采用了API、ASME、ASTM、NFPA等標準或規范的規定與要求。由于這些安全標準屬于聯(lián)邦行政法規，是強制執行的。49 CFR Part 192與195的地位分別高于A(yíng)SME31.8輸氣與配氣管道系統及ASME 31.4輸送液體及漿體管道系統，即ASME 31.8與49 CFR Part 192發(fā)生沖突時(shí)，要以49 CFR Part 192的規定為準，對于有害液體管道則是49 CFR Part 195優(yōu)先于A(yíng)SME 31.4。這些安全標準是美國運輸部管道及有害物質(zhì)安全管理署對美國跨州輸油氣管道安全合規性檢查以及違規執法的依據。

結合國內情況，對加強管道安全監管體制建設提出以下建議。

1、我國應該建立專(zhuān)門(mén)的管道安全監管機構，建立職業(yè)的管道安全監督員隊伍。加強對管道各個(gè)階段的安全質(zhì)量監督，包括管道設計、建設、運行的每一個(gè)環(huán)節，對安全管理程序和制度進(jìn)行合規性管理，同時(shí)也應加強管道安全監督員職業(yè)素養和職業(yè)道德的培養。

2、建立獨立、專(zhuān)業(yè)并具有職業(yè)道德的管道重大安全事故調查隊伍。這樣的事故調查隊伍對于公正處理事故非常關(guān)鍵。獨立的管道事故調查能否成功實(shí)施，取決于我國的法制建設的成熟度，以及公眾監督的力量。3、建立嚴格的事故報告制度。管道事故只要達到“生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例”定義的一般等級安全生產(chǎn)事故就應向國家級的安全生產(chǎn)主管部門(mén)報告，而不是不同級別的事故向不同級別的安全生產(chǎn)主管部門(mén)報告。在美國，管道事故只要有一個(gè)人死亡或有人傷至住院都算重大事故，必須向美國管道及有害物質(zhì)安全署報告。相比較而言我國對重大事故和特大事故的定義松多了，隨著(zhù)國家監管力度加大，安全形勢改善，公眾對事故容忍度降低，安全事故等級應該從嚴從新定義。

4、建立面向全社會(huì )的管道事故報告查閱體系。管道重大事故在造成重大損失的同時(shí)，其經(jīng)驗教訓更是一筆寶貴的財富。如果事故報告不公開(kāi)，就失去了警示教育他人的意義，這對整個(gè)社會(huì )都是巨大損失。

5、加強管道安全制度體系和安全標準建設。

朱：感謝您接受本刊的采訪(fǎng)。

《管道保護》2017年第4期（總第35期）