呂建中 司云波 楊虹 郝宏娜

中國石油集團經(jīng)濟技術(shù)研究院

從世界范圍看，美國、俄羅斯和歐盟國家油氣管網(wǎng)較發(fā)達，這些國家和地區的油氣管輸基礎設施規模和復雜性都居世界前列，其建設發(fā)展模式具有較強的代表性。油氣管道主要依附于油田、煉廠(chǎng)、油庫等，建設發(fā)展模式比較固定和簡(jiǎn)單；天然氣管網(wǎng)比較復雜，建設發(fā)展模式多種多樣，有必要進(jìn)一步分析探討。

1. 美國：管理模式屬于完全市場(chǎng)型

（1）運營(yíng)模式

管道運輸與銷(xiāo)售業(yè)務(wù)徹底分離，全國擁有眾多專(zhuān)營(yíng)天然氣管輸公司，由聯(lián)邦和州兩級政府監管，市場(chǎng)完全放開(kāi)，管網(wǎng)運營(yíng)良好。在美國，提供天然氣管道運輸服務(wù)的，既有眾多私人所有的獨立管道運輸服務(wù)公司，也有綜合能源公司的專(zhuān)業(yè)子公司，各類(lèi)公司需取得許可證才有資格參與天然氣運輸。

為防止這些管道公司濫用自然壟斷地位操縱收費價(jià)格、阻止管網(wǎng)使用者公平進(jìn)入，美國政府規定，一切需要管輸服務(wù)的企業(yè)都有權進(jìn)入管網(wǎng)；在運輸容量有限而要求提供運輸服務(wù)的企業(yè)過(guò)多時(shí)，則按比例分配運輸容量。在保護管網(wǎng)用戶(hù)和消費者利益不受侵害的同時(shí)， 須確保管道經(jīng)營(yíng)者獲得合理的回報，以便提供長(cháng)期穩定的石油天然氣運輸和配送服務(wù)，在市場(chǎng)需求增加的情況下，具備提高運輸量和擴大服務(wù)范圍的經(jīng)濟實(shí)力。

（2）監管機制

政府設立了專(zhuān)門(mén)獨立的能源主管部門(mén)和能源監管機構。能源主管部門(mén)——美國能源部，主要負責能源發(fā)展和安全的大政方針及相關(guān)的政策研究和制定；能源監管機構——聯(lián)邦能源監管委員會(huì )，主要負責具體的監管政策的制定和執行。各州也設立了相對獨立的監管部門(mén)， 形成了聯(lián)邦與州兩級層次鮮明、職責清晰的管理體制。監管機構獨立于政府并具有司法審判功能，對油氣管網(wǎng)建設、運營(yíng)、準入、安全、環(huán)保、運輸價(jià)格和服務(wù)等行使審批權和獨立監管，有效地保證了政府的能源政策的落實(shí)。

2. 俄羅斯：獨家壟斷上中下游業(yè)務(wù)一體化運營(yíng)

（1）運營(yíng)模式

受前蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟的影響，俄羅斯天然氣管網(wǎng)始終由政府統一管理，國家干預性極強。天然氣管道系統全部歸俄羅斯天然氣運輸股份公司壟斷經(jīng)營(yíng)，該公司隸屬于上中下游業(yè)務(wù)一體化的國有壟斷性公司——俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）。至今俄羅斯政府仍堅持認為，建立統一供氣管網(wǎng)系統是發(fā)展天然氣工業(yè)的基礎，也是合理調配能源、提高供氣可靠性和安全性的重要保證，是符合俄羅斯國情的選擇。未來(lái)一段時(shí)期， Gazprom對天然氣管輸業(yè)務(wù)的壟斷地位不會(huì )改變。

（2）監管機制

俄羅斯天然氣運輸業(yè)務(wù)的監管方式是國家行政管理與監管機構調控相結合，即由政府部門(mén)——燃料動(dòng)力部實(shí)施監管職責，由相對獨立的監管機構——能源署進(jìn)行調控。燃料動(dòng)力部代表國家控股天然氣工業(yè)股份公司， 負責制定天然氣行業(yè)的發(fā)展戰略規劃，并與油氣運輸公司一起發(fā)布石油天然氣行業(yè)規章；能源署負責調整天然氣的工業(yè)和民用批發(fā)價(jià)格、天然氣干線(xiàn)管道和地方管網(wǎng)的運費，協(xié)調解決運輸公司與油氣公司之間的糾紛等。目前政府已經(jīng)頒布多項法規，強制推行管道開(kāi)放和用戶(hù)的公平進(jìn)入。

3. 歐盟各國：市場(chǎng)型、壟斷型多種管理模式并存

（1）運營(yíng)模式

第一種是以德國為代表的私營(yíng)模式。德國的長(cháng)輸管網(wǎng)由多條私營(yíng)管道組成，每條私營(yíng)管道由一個(gè)公司壟斷運營(yíng)。政府通過(guò)授權經(jīng)營(yíng)和優(yōu)惠財稅政策等鼓勵投資， 通過(guò)價(jià)格等方面的管制，保護消費者利益，促進(jìn)市場(chǎng)有序發(fā)展。

第二種是以英國、意大利和法國為代表的國家壟斷模式。由國家對基礎設施進(jìn)行大規模的投資，依靠國家壟斷的力量使天然氣產(chǎn)業(yè)步入成熟期。英國在天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入成熟期后，對國有公司進(jìn)行了私有化，并逐步放開(kāi)市場(chǎng)，引入第三方供應者。意大利和法國采用國家壟斷模式運營(yíng)天然氣管網(wǎng)，只是在歐盟建立統一天然氣市場(chǎng)的背景下才邁出開(kāi)放的步伐。

第三種是以荷蘭為代表的混合運營(yíng)模式。由國有資本和私人資本合營(yíng)的管網(wǎng)公司共同經(jīng)營(yíng)天然氣管輸業(yè)務(wù)。

（2）監管機制

歐盟天然氣管網(wǎng)監管機構包括歐盟委員會(huì )和各成員國政府監督機構。歐盟委員會(huì )主要負責制定政策法規和發(fā)展戰略規劃，監督法令執行，并將有關(guān)情況向歐洲議會(huì )和歐盟理事會(huì )匯報。各成員國政府監督機構主要負責爭議處理，建立透明、有效的監管及控制機制，各環(huán)節業(yè)務(wù)分開(kāi)，管道向第三方開(kāi)放。

4. 美俄歐管理模式優(yōu)缺點(diǎn)分析

美國、俄羅斯、歐盟天然氣管網(wǎng)的運營(yíng)管理模式各有其優(yōu)缺點(diǎn)。不同國家和地區，特別是資源國與消費國、發(fā)達國家與發(fā)展中國家、油氣富集區與匱乏區，由于各自的國情不同、資源狀況不同、所處的管道行業(yè)發(fā)展階段不同，油氣管網(wǎng)運營(yíng)模式和監管機制存在較大差異，不存在普適的最優(yōu)模式。

5.中外油氣管網(wǎng)的政策比較

從國外發(fā)達國家油氣管網(wǎng)的管理經(jīng)驗來(lái)看，各個(gè)國家的油氣管網(wǎng)不論采取何種經(jīng)營(yíng)模式，都受到政府的大力支持與嚴格監管。

（1） 國家層面的管網(wǎng)規劃

歐美各國在管網(wǎng)建設初期就以國家為主導進(jìn)行主、干支線(xiàn)的整體規劃，建立了合理的油氣供給格局。我國油氣管網(wǎng)規劃是由各石油公司自行規劃上報國家能源局匯總，不是真正意義上由國家主導的全面系統規劃，容易導致重復建設，造成資源浪費。在現階段油氣管網(wǎng)規劃中，與干線(xiàn)配套的支干線(xiàn)、支線(xiàn)以及配氣管的同步規劃建設不盡如人意，不利于管網(wǎng)的整體優(yōu)化，影響管網(wǎng)輸送能力的提高與輸送成本的降低。

（2）管道投資主體多元化

在國際上，管道建設投資的一大特點(diǎn)就是投資主體的多元化。俄羅斯鼓勵國內外私營(yíng)公司參與管道建設， 連接美國和加拿大的油氣管道就是通過(guò)合資建設、運營(yíng)的。近年我國油氣管道建設的投資主體也開(kāi)始呈現多元化發(fā)展的態(tài)勢。

2010年，被稱(chēng)為“新36條”的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展若干意見(jiàn)》公布，支持民間資本參股建設原油、天然氣、成品油的儲運設施及網(wǎng)絡(luò )。

2012年，西氣東輸三線(xiàn)工程正式引入民營(yíng)資本，成為國內管網(wǎng)融資創(chuàng )新的范本。

2013年，中國石油與泰康資產(chǎn)、國聯(lián)基金簽署油氣合資合作戰略協(xié)議，引入600億社會(huì )資金成立了中石油管道聯(lián)合公司，運營(yíng)5條天然氣管道、5條原油管道和5 條成品油管道。但是，我國油氣管道行業(yè)相比其他行業(yè)投資回報率較低，資金周轉慢，阻礙了民營(yíng)資本及社會(huì )其他資本的投資意愿。

（3）油氣管輸定價(jià)機制

油氣管輸定價(jià)直接影響著(zhù)油氣管道的建設與發(fā)展， 各國都有一套科學(xué)、合理的運輸和配送費率機制，國外發(fā)達國家均對油氣長(cháng)距離管道運輸費率及服務(wù)標準實(shí)行了較為嚴格的監管。我國管道定價(jià)未能充分兼顧現有國情和市場(chǎng)經(jīng)濟規律。以天然氣管道為例，國內新增天然氣資源及陸上管道引進(jìn)資源主要在西部，遠離東部主要消費市場(chǎng)，天然氣運輸成本較高。而且，我國對油氣管輸費的動(dòng)態(tài)管理與調控機制缺位，管輸費不能隨管輸成本、供求關(guān)系和物價(jià)波動(dòng)等變化進(jìn)行適當調整，管輸企業(yè)運營(yíng)承擔著(zhù)較大成本壓力。

（4）管道建設征地用地

管道運輸屬于國家交通運輸體系，管道系統是國家的基礎設施。國外發(fā)達國家對管道建設項目征地均給予政策支持，并有明確的征地補償標準。我國現行管道建設用地還是按工業(yè)建設項目用地對待，或者通過(guò)土地評估機構估價(jià)，或者由管道企業(yè)與地方政府談判確定征地補償額度，最終以地方政府文件的形式執行，一地一價(jià)，缺少統一的價(jià)格標準。長(cháng)輸管道項目一般要經(jīng)過(guò)多個(gè)不同行政區域，各地核準政策不一致，項目核準周期長(cháng)，管道建設征地缺乏政策支持與制度保證。

（5）政府監管法律法規

為了實(shí)現政府依法監管，企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)參與者公平競爭，國家、企業(yè)、消費者利益有效平衡的行業(yè)目標，各國普遍制定了適應本國國情的能源法律法規。例如，美國的《能源部組織法》、《天然氣政策法》， 英國的《公用事業(yè)法案》、《天然氣法》等。

這些法律法規構建了完整的監管框架，對政府和監管機構的職權、監管的實(shí)施做出了明確規定，為行業(yè)健康有序發(fā)展提供了堅實(shí)的法律基礎和可靠的制度保障。我國目前還沒(méi)有一套符合現代監管要求的法律程序，政府監管體制及法律框架的建設相對滯后，傳統的基于行政管理的監管方式依然占主導地位，沒(méi)有一個(gè)獨立的監管機構對油氣管網(wǎng)的投資、運營(yíng)和定價(jià)等進(jìn)行全面監管。

（6）確保油氣管網(wǎng)向第三方公平開(kāi)放

美國、俄羅斯和歐盟都制定了多項法律法規確保第三方公平獲得管輸服務(wù)，我國在此方面做出了改革。2014年初，國家能源局發(fā)布了《油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放監管辦法（試行）》，明確油氣管網(wǎng)向第三方公平開(kāi)放，但相關(guān)配套的實(shí)施細則還未制定，政策的落實(shí)有待進(jìn)一步推進(jìn)。

6.對我國油氣管網(wǎng)發(fā)展的建議

我國自1958年建成第一條輸油管道至今，經(jīng)過(guò)50 多年的發(fā)展，已建成的油氣管道總長(cháng)度超過(guò)12萬(wàn)千米， 其中天然氣管道接近7萬(wàn)千米，初步形成“西油東送、北油南運、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的油氣運送格局。盡管我國油氣管網(wǎng)建設已初具規模，但與發(fā)達國家相比，在管網(wǎng)的建設規模、干線(xiàn)密度及運營(yíng)經(jīng)驗上仍有較大差距。我國油氣管輸市場(chǎng)規模較小，相關(guān)法律法規不健全，建設投資風(fēng)險大，投資回報率低，基礎設施建設還不能滿(mǎn)足需求，油氣管道運輸業(yè)尚處于發(fā)展初級階段。以世界油氣管道運輸業(yè)經(jīng)驗而論，可以說(shuō)，我國現階段采取油氣開(kāi)發(fā)與管道運輸一體化發(fā)展的管理模式，符合管道運輸業(yè)的發(fā)展規律。

（1） 繼續發(fā)揮國有石油公司在油氣管網(wǎng)建設和運營(yíng)中的主導作用

目前，我國油氣管道運輸業(yè)當務(wù)之急是加強油氣管道基礎設施建設，而油氣管道建設投資大、風(fēng)險高、資本回收期長(cháng)。在發(fā)現油氣田的情況下，為了盡快將資源轉化為利潤，油氣勘探開(kāi)發(fā)企業(yè)不但有投資油氣管道建設的積極性，而且具備承擔初期投資風(fēng)險的資金實(shí)力。

建議今后應繼續發(fā)揮國有石油公司在油氣管網(wǎng)建設和運營(yíng)中的主導作用，同時(shí)廣泛調動(dòng)多元投資主體，建立多種融資平臺，大力推動(dòng)油氣管網(wǎng)的投資開(kāi)放。一些新建管道可采取多家投資、共建、共管的模式，有條件的管道資產(chǎn)還可單獨重組上市。當前，可考慮在石油公司內部對管網(wǎng)業(yè)務(wù)實(shí)行獨立運行，成立相對獨立的管網(wǎng)公司，并對第三方公平開(kāi)放。

（2）以國家為主導統籌規劃全國油氣管網(wǎng)

建議制定國家層面的全國油氣管網(wǎng)統一規劃，統籌考慮干線(xiàn)、支線(xiàn)、聯(lián)絡(luò )線(xiàn)組成的各級管網(wǎng)，提升管網(wǎng)規劃的科學(xué)性和合理性，促進(jìn)油氣管網(wǎng)的協(xié)調發(fā)展。在規劃中，考慮到我國的油氣消費需求還未充分滿(mǎn)足，須進(jìn)一步優(yōu)化我國能源消費結構，加快油氣運輸網(wǎng)絡(luò )建設， 尤其是天然氣管網(wǎng)的建設。

全國油氣管網(wǎng)統一規劃要隨著(zhù)資源與市場(chǎng)的變化逐年滾動(dòng)調整，要對管道建設具有法規效力。各石油公司須按照國家油氣管網(wǎng)規劃進(jìn)行油氣管道建設，對于違反規劃的管道項目，監管機構應嚴肅查處，加強規劃的約束力。

（3）加大政府對管道投資、管輸定價(jià)及土地征用方面的政策支持力度

建議對管道建設投資給予稅收等方面的優(yōu)惠政策， 保證管道項目應有的投資回報率，吸引社會(huì )資金流向油氣管道運輸行業(yè)。同時(shí)，建立公平合理的管輸價(jià)格定價(jià)機制、管道運價(jià)綜合評價(jià)調節機制與合理的價(jià)格監審制度，定期對管道經(jīng)營(yíng)者的成本進(jìn)行調查、核算和審計， 做到定價(jià)調價(jià)公平合理，體現市場(chǎng)競爭，使管道經(jīng)營(yíng)者和各方利益在市場(chǎng)中得到合理平衡。

管道征地是管道建設的先決性工作，只有從根本上解決管道建設的用地問(wèn)題，才能保障管道建設的順利推進(jìn)。建議國家盡快將管道建設項目納入基礎設施建設體系，對于各地管道建設投資項目，統一各�。▍^、市） 核準標準，簡(jiǎn)化核準手續，最大限度地給予管道投資建設便利條件。

（4）完善政府對油氣管道運輸業(yè)的監管

建議我國建立獨立的油氣管道運輸業(yè)監管機構，加強對油氣行業(yè)中下游自然壟斷領(lǐng)域的經(jīng)濟監督和對油氣企業(yè)健康、安全、環(huán)境（HSE）活動(dòng)的技術(shù)監管，監管機構可以建成中央、省、市的三級管理模式。同時(shí)盡快建立健全石油天然氣相關(guān)法律，對油氣上中下游的活動(dòng)進(jìn)行統一規制，補充有關(guān)油氣管道監管的法律規定、實(shí)施細則與行業(yè)規范，明確監管權責以及基礎設施準入框架，油氣管道監管機構要依法制定各項監管規則，有效實(shí)施行業(yè)監管。為確保油氣管輸基本設施向第三方開(kāi)放取得實(shí)效，應加快制定油氣管網(wǎng)公平開(kāi)放實(shí)施細則。◢

（原載《國際石油經(jīng)濟》，本刊有刪改）

《管道保護》2015年第4期（總第23期）