石油天然氣管道依附于土地而存在，與土地有關(guān)的利益平衡是保證管道安全的重要方面。

土地權利不明晰帶來(lái)的問(wèn)題

油氣管道運營(yíng)中存在的壓覆嚴重、規劃頻繁變更要求管道改線(xiàn)、與第三方工程相遇相交時(shí)利益難以協(xié)調等問(wèn)題，都與管道企業(yè)未取得獨立的土地權益密切相關(guān)。造成了管道企業(yè)在管道保護中經(jīng)常處于被動(dòng)的地位。

管道企業(yè)取得土地權利的，當發(fā)生他人違章占壓管道、地方政府規劃變更要求，企業(yè)改線(xiàn)或與油氣管道相交相遇的其他線(xiàn)性工程改線(xiàn)時(shí)，管道企業(yè)可以依據其取得的土地財產(chǎn)權來(lái)主張權利，獲得相應的補償。但現實(shí)中發(fā)生的情況并不多。對多數管道企業(yè)而言，只是在建設階段取得臨時(shí)用地的權利，在管道運營(yíng)階段，管道企業(yè)并未取得獨立的土地使用權。當土地權利人在管道上方進(jìn)行建設、堆放占壓物時(shí)，管道企業(yè)很難主張其權利。換言之，當土地權利人利用土地可能危害管道安全時(shí)，管道企業(yè)往往缺乏對抗的法律依據，很難要求其無(wú)條件拆除占壓物。雖然《石油天然氣管道保護法》規定他人使用自己土地不得影響管道安全，但占壓行為僅為行政違法，當土地權利人以自己的土地權利對管道企業(yè)的拆除占壓物請求進(jìn)行抗辯時(shí)，管道企業(yè)則缺乏反駁的基礎。

同樣，管道改線(xiàn)問(wèn)題也因企業(yè)未取得土地權利面臨同樣的困境。當管道企業(yè)取得土地使用權時(shí)，管道企業(yè)對改線(xiàn)與否有一定的自主權，即使因地方政府的要求而改線(xiàn)時(shí)，一般都會(huì )獲得相應的補償。當管道企業(yè)未獲得土地的使用權時(shí)，管道企業(yè)對改線(xiàn)與否無(wú)自主權，對地方政府的規劃變更、遷線(xiàn)改線(xiàn)要求無(wú)法提供充分的抗辯。一些地方政府在批準管道通行路由時(shí)便附帶了管道企業(yè)在城市規劃需要時(shí)無(wú)償改線(xiàn)的條件，使管道企業(yè)更加被動(dòng)。

管道用地問(wèn)題分析

管道企業(yè)未取得獨立的土地權利，是造成管道企業(yè)在管道保護中被動(dòng)及利益受損的主要原因。

現實(shí)中，長(cháng)輸管道主要由線(xiàn)路、站場(chǎng)、線(xiàn)路截斷閥室和電力系統、通信系統、自動(dòng)控制系統等管道附屬設施組成。這些管道設施的建設、使用與維護都要依附于土地。管道企業(yè)用地的形態(tài)是多樣化的，管道企業(yè)只有取得獨立的土地權利，方能有效維護自己的利益。

管道建設期間的土地利用。在管道建設過(guò)程中，因管道工程鋪設作業(yè)帶、施工便道、設備堆放場(chǎng)地、取棄土場(chǎng)地、建立防腐廠(chǎng)等用地的需要，需要征用土地。根據國家標準，管道工程施工作業(yè)帶寬度可達28米。根據我國《土地管理法》，管道企業(yè)應向土地權利人賠償耕地復墾費、土地上的附著(zhù)物和青苗補償費等占地費用，但這些土地利用都是以臨時(shí)用地形式取得，期限一般不超過(guò)兩年。

管道運行期間的用地情況。一方面，在管道通行、維護、維修設備進(jìn)場(chǎng)及設置管道標志樁過(guò)程中，一般需要占用他人享有土地使用權或承包經(jīng)營(yíng)權的土地。另一方面，根據管道保護的需要，《石油天然氣管道保護法》對管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側0至1000米范圍內土地的使用作出了不同程度的限制。

與此相關(guān)的問(wèn)題是，管道企業(yè)只是對部分管道（主要是老管道）取得了土地使用權。近年來(lái)新建的管道，出于成本考慮及國家土地政策調整，管道企業(yè)并未取得獨立的土地權利。而管道上方的土地無(wú)論是國有土地還是集體土地，其權利人都擁有獨立的土地權利�！妒�油天然氣管道保護法》規定的安全保護義務(wù)實(shí)質(zhì)是對土地權利人的土地利用權單方面進(jìn)行了限制，但這種限制在經(jīng)濟上并無(wú)補償，要求土地權利人承擔管道安全保障義務(wù)就成為對其在行政上的單方要求，顯失公平，當然會(huì )遭到其他權利人的抗拒，這在現實(shí)中就表現為對管道的占壓、隨意種植農作物等。而由于管道企業(yè)未取得獨立的土地權利，也為地方規劃部門(mén)隨意變更規劃、忽略管道企業(yè)利益提供了理由。

因此，管道企業(yè)支付相應的對價(jià)，取得獨立的土地財產(chǎn)權利，是平衡管道企業(yè)與其他土地權利人利益的關(guān)鍵。從管道對土地的利用情況看，絕大多數管道都鋪設在土地1.5米的下方，對土地的利用主要是地下空間的利用，對土地上方種植的淺根農作物影響不大。在我國土地資源稀缺的大背景下，應強調對土地的立體利用�！段餀喾ā芬幎ǖ牡匾蹤嘀贫葹楣艿榔髽I(yè)利用土地的地下空間權提供了法理支持。

2007年出臺的《物權法》第156條規定，“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益”。1995年國土部頒布的《土地登記規則》《確定土地所有權與使用權的若干規定》中規定的“土地他項權利”的概念，即“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的，土地使用權確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項權利”，是在程序上確立了類(lèi)似地役權的制度。而國土資源部 《關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問(wèn)題的復函》（國土資函[2001]327號），則是對管道地下通過(guò)權問(wèn)題作出明確規定:“西氣東輸管道工程是經(jīng)國務(wù)院批準的國家重點(diǎn)基礎設施建設項目，依據《石油天然氣管道保護條例》進(jìn)行管理，工程竣工后，建設單位享有地下通過(guò)權�！逼渲刑岬降摹暗叵峦ㄟ^(guò)權”就可以理解為地役權，也是目前較早確認管道企業(yè)土地權利的規范性文件。地役權依據合同設立，經(jīng)登記后可以對抗第三人。因此，可以考慮以管道、碼頭或油田所在地為需役地，以管道途經(jīng)的土地（他人取得土地承包經(jīng)營(yíng)權的土地、取得建設用地使用權的土地、宅基地或國家 所有的土地）為供役地，通過(guò)簽訂合同、支付對價(jià)、明確期限設立管道企業(yè)的地役權�！段餀喾ā芬幎ㄍ恋爻邪�經(jīng)營(yíng)權、建設用地使用權等轉讓的，地役權一并轉讓?zhuān)煌恋爻邪��?jīng)營(yíng)權、建設用地使用權等抵押的，在實(shí)現抵押權時(shí)，地役權一并轉讓。這些規定明確了管道企業(yè)一旦取得地役權，其權利具有延續性，不因土地權利人（供役地權人）的變更而受到影響。

在油氣管道上設定地役權不但符合我國集約化用地的土地政策，管道企業(yè)也無(wú)需為征地支付高昂的成本。通過(guò)支付對價(jià)取得地役權意味著(zhù)管道企業(yè)取得了獨立的土地財產(chǎn)權利，可以對抗供役地人的不當行為，同時(shí)規劃部門(mén)即使對供役地用途進(jìn)行變更的，新的土地權利人也須負擔已設立的地役權。這可以最大限度的維護管道企業(yè)的利益。我們認為管道保護不能僅僅通過(guò)行政手段，而應通過(guò)市場(chǎng)機制，充分調動(dòng)土地權利人保護管道的積極性，才能最大限度地保護管道安全，地役權制度就是這一市場(chǎng)機制的最佳選擇。

平衡油氣管道土地利益的建議

（一）明確管道企業(yè)的土地權利。

我們認為，應當以地役權的形式確認管道企業(yè)在管道通行土地上的權利，由管道企業(yè)與管道通行土地的權利人簽訂地役權合同，將管道通行土地作為供役地，管道企業(yè)根據供役地的范圍向土地權利人支付對價(jià)，從而平衡管道 企業(yè)與土地權利人之間的利益沖突。建議管道、土地主管行政部門(mén)出臺專(zhuān)門(mén)規定，確認管道占地的物權屬性，明確管道企業(yè)的行權方。

管道企業(yè)的地役權具有法定性。鑒于管道途經(jīng)的土地形態(tài)多樣，權利主體復雜，而地役權又具有合同性物權的屬性，因此我們認為如果由管道企業(yè)與土地權利人商議簽訂地役權合同不具有可操作性。建議相關(guān)部門(mén)應在法律法規中明確管道企業(yè)的地役權具有法定性，即管道一經(jīng)建設完成，管道企業(yè)即取得地役權，供役地人（可由土地管理部門(mén)作為代表）應與管道企業(yè)簽訂地役權合同。同時(shí)，法律法規還應對管道企業(yè)地役權的范圍、存續時(shí)間、應支付的對價(jià)等內容做出原則性規范。

明確管道地役權合同的主要內容。管道企業(yè)享有保護管道安全通過(guò)的權利，其主要義務(wù)是按照協(xié)商標準支付對價(jià)，在管道運行過(guò)程中對供役地的影響減少到最小。

對供役地人而言，其有權獲得因管道通行對其不利影響而獲得補償的權利（部分高溫管道對農作物造成影響的，應額外獲得補償）。供役地人承擔的一般義務(wù)有為管道企業(yè)運營(yíng)如巡線(xiàn)、檢維修提供便利、保護管道標志、對危害管道的行為及時(shí)舉報等。

因為土地類(lèi)型不同，對農作物損害及對他人土地權利限制的補償方式也應有所區別。部分高溫管道對農作物造成損害的，可以縣為單位，由獨立的專(zhuān)業(yè)機構依法定程序作出客觀(guān)認定。對其他土地的不利影響，建議以省為單位，由第三方評估后，明確補償標準。在此基礎上，管道企業(yè)應以縣為單位簽訂地役權合同，以最大限度平衡管道企業(yè)與供役地權利人之間的利益。

關(guān)于地役權合同的期限，建議設定為三年或五年為宜，合同期滿(mǎn)后自動(dòng)續簽，屆時(shí)管道企業(yè)應根據外部經(jīng)濟環(huán)境的變化據實(shí)增加地役權合同對價(jià)。另外，可以在合同中約定管道途經(jīng)土地權利人及時(shí)舉報或提供與自己土地相關(guān)的打孔盜油或第三方施工破壞管道案件的線(xiàn)索的義務(wù)，管道企業(yè)根據舉報、線(xiàn)索的價(jià)值適當獎勵土地權利人。

（二）加強法律法規之間的協(xié)調。

由于各地對管道保護執法力度不一，對管道及附屬設施周?chē)�一定范圍的安全距離理解不同，因此急需立法或行政主管部門(mén)就立法體系的完善，法律法規之間的銜接與協(xié)調，地役權等土地他項權利體系的建立及土地他項權利登記效力的確定等方面，盡快出臺法規予以完善。目前《土地管理法》正在修訂，相關(guān)部門(mén)將制定統一的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》，建議強化這些法律法規與《石油天然氣管道保護法》的銜接，明確管道企業(yè)的地役權等權利類(lèi)型，特別是能將管道地下通行權（已取得建設用地使用權的除外）賦予一定的強制性，以及權利的登記程序、補償標準、范圍等問(wèn)題予以明確，以實(shí)現管道企業(yè)與土地權利人之間的利益平衡。

（三)合理界定管道企業(yè)的運營(yíng)成本。

管道成本包括建設成本和運營(yíng)成本兩個(gè)方面。由于管道土地權利缺失，管道企業(yè)在清理占壓物、補償農作物損失及清理打孔盜油污染土地時(shí)支付了大量補償、賠償費用，這些費用目前都是以“管道安全防范費”列支，具體包括環(huán)保補償、青苗補償、清理占壓物補償、農田房屋補償等眾多科目，最終進(jìn)入了管道運營(yíng)成本，加重了管道企業(yè)運營(yíng)的負擔。而將管道企業(yè)因無(wú)土地權利所付出的成本逐年沉淀進(jìn)入管道運營(yíng)成本所付出的對價(jià)將遠遠大于在管道投入運營(yíng)后一次性締結地役權合同所支付的對價(jià)。

因此簽訂地役權合同從長(cháng)遠來(lái)看將有利于管道企業(yè)降低運營(yíng)成本，但是在短期內，簽訂地役權合同產(chǎn)生的成本費用將使管道企業(yè)的運營(yíng)成本激增。建議明確將土地成本列入管道運營(yíng)成本，爭取相關(guān)部門(mén)政策層面上通過(guò)稅收減免、貸款優(yōu)惠等方式對管道企業(yè)予以支持，國家價(jià)格主管部門(mén)應適當提高管輸費標準，從而抵銷(xiāo)管道企業(yè)因支付大量地役權合同價(jià)款而激增的運營(yíng)成本，確保管道企業(yè)順利開(kāi)展運營(yíng)。

2014年第5期（總第18期）