劉 輝1 姜肇雄2

1.中國石油天然氣集團公司； 2.美國弗吉尼亞理工大學(xué)

西氣東輸一線(xiàn)建設最初擬引入外國投資者，當時(shí)外方提出管道建設應首先解決管道通過(guò)權問(wèn)題。國土資源部曾為此專(zhuān)門(mén)下發(fā)“關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問(wèn)題的復函”（國土資函〔2001〕327號，已廢止），首次提出管道“地下通過(guò)權”的概念。限于當時(shí)物權法尚未制定，土地管理法尚未修訂，國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定尚未出臺，國家整體法律環(huán)境還不完善，對此問(wèn)題的認識還有較大局限性。但由于管道建設依附于土地，涉及土地使用及相關(guān)用益物權保護等重大利益關(guān)系，管道通過(guò)權問(wèn)題成為管道建設不可回避的首要問(wèn)題。

石油天然氣管道系統用地種類(lèi)多樣。目前管道站場(chǎng)、閥室為永久征地，管材堆放、施工作業(yè)帶為臨時(shí)用地，管道線(xiàn)路部分（根據管道保護法及其他有關(guān)規定，指管道中心線(xiàn)兩側各5米的地域范圍）名為臨時(shí)用地、實(shí)則永久占用。臨時(shí)用地期滿(mǎn)，管道企業(yè)沒(méi)有相應的土地權利，因對土地權利人補償不到位，或雖補償到位但權屬不清，實(shí)踐中引發(fā)利益失衡、管道占壓安全隱患突出等一系列問(wèn)題，造成管道保護制度難以全面落實(shí)。管道線(xiàn)路部分按臨時(shí)用地辦理手續、永久占用的做法（客觀(guān)上無(wú)需征地、又需長(cháng)期占用），與法無(wú)據，在法律制度上存在空白。埋地管道用地特點(diǎn)決定了相關(guān)土地權利具有相容性，既是集約配置土地資源的方式，又是法律關(guān)系復雜、易引發(fā)權益沖突的根源。在權益共存的土地上，一項土地權益的所有者擁有有限的活動(dòng)自由，盡管各類(lèi)土地權益受法律平等保護，但由于土地利用具有一定的優(yōu)先順序，其地位的一點(diǎn)小小變動(dòng)，都可能影響其權利的價(jià)值。

借鑒國外立法經(jīng)驗，結合國內相關(guān)法律實(shí)踐，設立管道通過(guò)權制度，確立管道通過(guò)權與土地權利人相關(guān)權利的排序優(yōu)先性，賦予管道企業(yè)在他人已取得土地權利的土地上建設、運行、維護管道的權利，明確各方權利義務(wù)關(guān)系，是解決上述問(wèn)題的根本途徑。

設立管道通過(guò)權的法理依據及制度邏輯

為滿(mǎn)足公共利益需要，法律關(guān)于土地和公民私有財產(chǎn)的征收、征用制度，是設立管道通過(guò)權的基礎和前提。綜觀(guān)各國，即使有私法的明文規定，財產(chǎn)權也不是絕對的，其他法律可能優(yōu)先于財產(chǎn)權的保護。比如，與發(fā)展中國家相比，發(fā)達國家的土地規劃制度和環(huán)境立法更大程度地限制公民和企業(yè)行使其財產(chǎn)權利。再比如，幾乎所有國家都認可為了公共利益需要，私人產(chǎn)權可以受到限制，我國也不例外。我國憲法第十條、第十三條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地或公民私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補償。這里的私有財產(chǎn)，可以是有形財產(chǎn)，也可以是包括用益物權在內的權益。公共利益的內容，不同國家各有不同。我國《國有土地上房屋征收與補償條例》關(guān)于公共利益的規定，其中就包括能源基礎設施建設。

石油天然氣管道是重要的能源基礎設施和公共設施。管道企業(yè)要獲得在他人已經(jīng)取得土地權利的土地上建設、運營(yíng)、維護管道的權利，必須依法獲得他人土地的強制通過(guò)權。這一權利需要通過(guò)專(zhuān)門(mén)的法律制度安排來(lái)實(shí)現。這意味著(zhù)管道通過(guò)權是一種行政權利，具有強制性，體現其相對于土地權利人對土地私有財產(chǎn)權的優(yōu)先性。

管道通過(guò)權必須符合管道用地特點(diǎn)，管道用地特點(diǎn)反過(guò)來(lái)又決定了管道通過(guò)權具有準地役權性質(zhì)。管道通過(guò)權是疊加在他人土地權利之上的權利，其具體實(shí)現方式是管道企業(yè)與相關(guān)土地權利人簽訂管道地役權合同，有效的管道地役權合同成立，管道通過(guò)權設立，不登記不能對抗善意第三人。

管道通過(guò)權體現了管道用地兼具公法與私法二重性，是一個(gè)硬幣的兩面。一方面表現為公權利的強制性，依法賦予管道在他人土地上通過(guò)的權利，以保障管道作為基礎設施和公共設施的地位；另一方面，通過(guò)制定管道地役權合同及公平補償的法律機制，又體現了對私權利的平等保護。

我國設立管道通過(guò)權的相關(guān)法律制度分析

我國油氣管道強制通過(guò)制度事實(shí)存在，但沒(méi)有法律的明文規定，實(shí)踐中管道線(xiàn)路用地法律關(guān)系錯位，須依法重新調整。按照國家投資體制改革要求及有關(guān)行政法規和規章的規定，國家從維護社會(huì )公共利益的角度對油氣管道項目實(shí)行核準和備案制。在規劃選址、土地預審等相關(guān)核準文件取得和項目核準過(guò)程中，采取座談、評估、公示等方式，廣泛征求有關(guān)部門(mén)、中介組織、利害關(guān)系人和社會(huì )公眾意見(jiàn)，確認項目符合經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)安全要求和資源利用要求，符合國家相關(guān)發(fā)展建設規劃、技術(shù)標準和產(chǎn)業(yè)政策，對重大公共利益無(wú)不利影響。

按規定，經(jīng)核準的項目，由核準機關(guān)出具核準文件。核準文件的法律效力是：項目單位根據核準文件，依法辦理規劃許可、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)等相關(guān)手續。這表明，經(jīng)核準的管道項目實(shí)質(zhì)上被賦予了土地強制通過(guò)權，有權依法對他人的土地權利造成一定侵奪。依照現行土地管理法的規定，辦理用地手續主要是簽訂建設用地、臨時(shí)用地補償協(xié)議，依法審批登記，取得相關(guān)權證。對目前管道線(xiàn)路既不征地又長(cháng)期占用的情況，按臨時(shí)用地辦理手續，并不符合土地管理法的相關(guān)規定。根據管道線(xiàn)路用地特點(diǎn)，可參照物權法的規定，根據項目具體情況簽署地役權合同，并依法進(jìn)行地役權登記。因此，管道通過(guò)權設立與保護需經(jīng)三個(gè)環(huán)節：管道項目經(jīng)核準（或備案）取得土地強制通過(guò)權；管道企業(yè)與有關(guān)國土資源部門(mén)或者農村集體經(jīng)濟組織、村民委員會(huì )簽署管道地役權合同并給予補償；辦理地役權登記。由此更加清晰可見(jiàn)，管道通過(guò)權具有公法、私法二重性，屬新型用地權利，為依生效法律文書(shū)（作為行政許可的項目核準文件）并基于合同法律行為的物權變動(dòng)，內容上可比于國外的公共地役權。

管道通過(guò)權依法正名和依法取得的制度路徑

鑒于目前管道用地制度現狀及存在問(wèn)題，提出如下解決思路：

一是，根據憲法有關(guān)土地和公民私有財產(chǎn)“依照法律規定”征收或征用的規定，將現行法規規章有關(guān)企業(yè)投資項目核準文件效力的規定上升為法律規定，明確為滿(mǎn)足公共利益需要，管道項目作為基礎設施和公用設施，依法享有在他人土地上通過(guò)的權利。具體是修改管道保護法第十五條規定，明確經(jīng)核準或者備案依法建設的管道，享有通過(guò)他人土地的權利。

二是，修改管道保護法第十四條的規定，明確管道用地類(lèi)型及其相關(guān)法律法規依據，包括建設用地、臨時(shí)用地、管道通過(guò)權用地。對管道通過(guò)權用地，規定經(jīng)核準或者備案依法建設的管道，管道企業(yè)應當與有關(guān)國土資源部門(mén)或者農村集體經(jīng)濟組織、村民委員會(huì )簽訂管道地役權合同，明確當事人土地使用和管道保護的權利義務(wù)，按管道中心線(xiàn)兩側各5米的地域范圍，根據管道建設時(shí)土地的用途、管道建設運行對土地利用的影響程度依法給予補償，并辦理地役權登記。

美國、加拿大、西班牙、英國等均設立了管道通過(guò)權制度，雖然其法律體系、監管體制不同，涉及憲法及聯(lián)邦能源監管委員會(huì )法、天然氣法、管道法等不同法律的規定，但法理相通，法律邏輯與制度路徑有異曲同工之處。

管道通過(guò)權制度建立，管道地役權合同和權利登記成為制度實(shí)施的關(guān)鍵，迫切需要配套補償標準、示范合同、登記程序及地方性法規和試點(diǎn)支撐，需下大力氣研究推進(jìn)。

《管道保護》2017年第2期（總第33期）