范墨林 張永盛

河北省發(fā)改委能源局

石油天然氣管道保護工作事關(guān)國家能源安全和公共安全，事關(guān)經(jīng)濟持續穩定發(fā)展，事關(guān)人民群眾生活和社會(huì )穩定。河北省認真落實(shí)管道保護法，將油氣管道保護與促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展有機結合，努力做好油氣管道保護安全隱患整治工作。

一、管道安全隱患整治責任重大

我省油氣管道及安全防護有以下特點(diǎn)：一是數量多。全省共有油氣管道66條、5165公里。其中，原油管道16條，長(cháng)度1300公里；成品油管道13條，長(cháng)度577 公里；天然氣管道37條（其中干線(xiàn)24條），長(cháng)度3288 公里；二是分布廣。涉及全省11個(gè)設區市、7個(gè)省直管縣、130個(gè)縣（市、區）；三是任務(wù)重。去年排查出的安全隱患達2240余處，這些隱患大多是長(cháng)期積累形成的，成因十分復雜，整改難度較大；四是影響大。由于地理位置等原因，供應京津市場(chǎng)和通往其他省市的油氣管道也途經(jīng)我省，一旦發(fā)生事故，將造成嚴重的政治、經(jīng)濟和社會(huì )影響，油氣管道保護和安全管理形勢較為嚴峻。

今年初河北省對剩余的1258項安全隱患進(jìn)行了分類(lèi)，其中重大隱患219項，較大隱患388項，一般隱患651項，主要集中在秦皇島、滄州、唐山、保定等地， 約占隱患總數的83.5%。重大隱患主要集中在保定和滄州，約占重大隱患總數的82.2%。主要隸屬中石油、中石化、省天然氣等省屬以上企業(yè)，約占隱患總數的80%。

二、安全隱患整治取得了一定成效

河北省專(zhuān)門(mén)組織了5個(gè)督導組督導油氣管道隱患整治，其中4個(gè)專(zhuān)項督導組，分市包干進(jìn)行常年專(zhuān)項督導。省能源局明確了一名副局長(cháng)專(zhuān)職負責此項工作，還有1個(gè)督導組專(zhuān)項負責督導中石油“津華線(xiàn)”建設情況和任京線(xiàn)、秦京線(xiàn)、鐵秦線(xiàn)、裝船線(xiàn)停輸事宜，以確保按時(shí)間節點(diǎn)完成停輸和隱患整改。

中石油、中石化等中央駐冀企業(yè)與我省主動(dòng)對接， 帶頭落實(shí)企業(yè)主體責任，做了大量卓有成效的工作。中石化公司對存在重大安全隱患的臨滄線(xiàn)實(shí)施了停輸停運，并采取了水置換等安全措施；對滄河線(xiàn)、塘燕復線(xiàn)占壓嚴重地段制定了部分改線(xiàn)方案，并積極開(kāi)展了前期工作；中石油管道分公司對隱患較多的中滄線(xiàn)河北段實(shí)施了停輸，正在抓緊建設的“津華線(xiàn)”，9月初可投入運營(yíng)。屆時(shí)，途經(jīng)我省的任京線(xiàn)和秦京線(xiàn)、鐵秦線(xiàn)、裝船線(xiàn)全部停輸，526項隱患消除，全省隱患整改率將達到90%以上。

經(jīng)過(guò)全省上下和有關(guān)管道企業(yè)的共同努力，截至6 月底，排查出的2240項隱患已整改完成1607項，整改率71.7%。剩下的隱患整治難度較大，可以說(shuō)都是難啃的硬骨頭。

三、油氣管道保護工作存在的主要問(wèn)題

（一）管道建設與地方發(fā)展規劃銜接不夠

地方項目建設用地與管道安全距離要求的矛盾日益凸顯。一些地方在管道上方及安全距離內重復規劃其他建設用地，形成“手續齊全的合法占壓”，治理難度極大。

（二）隱患整治攻堅階段矛盾突出

管道建設用地多為臨時(shí)性用地，管道權屬單位沒(méi)有管道經(jīng)過(guò)地段的土地使用權，形成永久占用，對農民土地使用權益的影響日益凸顯。近年來(lái)，一些占壓物的清理，地方政府有關(guān)部門(mén)雖多次進(jìn)行協(xié)調，但由于涉及群眾切身利益（如村民宅基地等占壓），拆遷及安置問(wèn)題突出，群眾補償要價(jià)較高，導致解決管道占壓等問(wèn)題難度很大，隱患整治進(jìn)度較慢，前清后占現象時(shí)有發(fā)生。

管道改線(xiàn)項目進(jìn)展較慢。一是管道改線(xiàn)項目的規劃、占地、環(huán)保、核準等審批手續涉及多個(gè)部門(mén)，審批手續用時(shí)較長(cháng)。二是管道改線(xiàn)及施工過(guò)程涉及與群眾利益相關(guān)的拆遷問(wèn)題，有的一時(shí)不好協(xié)調解決。三是隱患整改資金落實(shí)不到位，地方政府財政緊張，無(wú)力承擔費用。管道企業(yè)隱患整治費用審批程序繁瑣，審批速度較慢，影響了隱患整改工作進(jìn)度。

（三）破壞油氣管道事故頻頻發(fā)生

一是第三方施工破壞嚴重威脅油氣管道運行安全。個(gè)別施工單位缺乏與管道管理單位溝通協(xié)商，未制定管道保護施工方案，或施工方案未經(jīng)有關(guān)職能部門(mén)批準， 不聽(tīng)勸阻，冒險作業(yè)，致使發(fā)生管道安全事故。二是打孔盜油等違法犯罪行為依然存在。犯罪分子受暴利驅使，頂風(fēng)作案，屢禁不止。三是河道違法取砂，造成油氣管道裸露，重車(chē)碾壓，嚴重影響管道安全。

（四）管道保護管理體制尚未理順，基礎薄弱

管道保護法規定，省、自治區、直轄市人民政府能源主管部門(mén)主管本地區的管道保護工作，市、縣區域內的管道保護工作，由設區市、縣級人民政府指定的部門(mén)來(lái)負責�？h級以上地方人民政府其他部門(mén)依據有關(guān)法律、行政法規在各自職責范圍內負責管道保護的相關(guān)工作。油氣管道保護工作的重點(diǎn)是在市、縣兩級，而相關(guān)部門(mén)大都不愿意被指定來(lái)承擔此項責任重大的工作。各級發(fā)改部門(mén)均無(wú)油氣管道保護的職能、相應的人員編制和執法權。為保證當前職責分工內的工作正常開(kāi)展，需要臨時(shí)抽調人員，經(jīng)常是忙于應付，捉襟見(jiàn)肘，難以兼顧。如不盡快解決管道保護管理體制問(wèn)題，會(huì )導致問(wèn)題越積越多，解決難度越來(lái)越大。

四、油氣管道保護工作建議

（一）建議研究制定管道企業(yè)稅收收繳及補償辦法

在企業(yè)與政府之間，企業(yè)（特別是央企）是弱者， 利益分配不解決，管道保護無(wú)從談起，而且會(huì )引發(fā)新建管道在地方上得不到通過(guò)權，從而影響到國家油氣管道的規劃與發(fā)展。建議國家將部分稅收返還管道過(guò)境的地方政府，以增強地方政府管道保護工作的積極性。

（二）建議研究改變目前管道建設征地方式

建議國家從政策上對管道建設用地征用方式及補償問(wèn)題進(jìn)行研究，充分考慮管道途經(jīng)地方及群眾利益，改變目前臨時(shí)征地、永久占用的現狀。解決地方項目建設用地與管道安全距離要求的矛盾，避免地方政府在管道上方及安全距離內重復規劃其他建設用地，形成“手續齊全的合法占壓”。建議國家研究管道建設用地由管道企業(yè)“反包倒租”的可行性，在確保國家耕地紅線(xiàn)不突破、原土地使用性質(zhì)不變的前提下，使管道企業(yè)真正擁有管道上方及安全距離內土地的使用權，做好管道保護法與物權法等在實(shí)踐中的協(xié)調。

（三）建議國家設立油氣管道安全隱患整治專(zhuān)項資金

建議國家設立油氣管道安全隱患整治專(zhuān)項資金，管道企業(yè)設立隱患整治專(zhuān)項資金， 專(zhuān)項用于解決安全隱患整治，明確資金籌集及使用渠道，專(zhuān)項用于解決安全隱患整治， 以解決審批程序繁瑣問(wèn)題，避免因地方財政緊張，而管道企業(yè)出資難以通過(guò)國家審計等問(wèn)題而互相推諉，影響隱患整治工作順利進(jìn)行。

（四）下放管道改線(xiàn)部分核準權限

建議國家對涉及管道安全隱患整治改線(xiàn)的規劃路由確定、土地使用、項目變更、資金安排、補償標準等出臺更加便利的措施，下放各審批權到縣區有關(guān)部門(mén)辦理，以加快管道隱患整治進(jìn)度。

（五）明確部門(mén)職責分工，形成工作合力

依據管道保護法有關(guān)規定和有關(guān)部門(mén)職能，明確職責分工，避免推諉扯皮，是較為可行的舉措。

各級安全生產(chǎn)監管部門(mén)要發(fā)揮好安全生產(chǎn)委員會(huì )辦公室的協(xié)調作用，牽頭組織有關(guān)部門(mén)定期對影響油氣管道安全運行的各種隱患問(wèn)題進(jìn)行排查治理。指導、監督管道企業(yè)認真履行管道安全運行和保護主體責任。制定油氣管道安全事故應急處置預案，組織實(shí)施應急救援演練，及時(shí)處置重大安全事故。

各級發(fā)展改革部門(mén)要積極做好油氣管道建設與當地經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃銜接工作。

各級城鄉建設規劃部門(mén)要把好管道保護第一關(guān)，切實(shí)做好當地經(jīng)濟發(fā)展與油氣管道建設規劃的銜接。

各級土地管理部門(mén)要嚴格油氣管道周邊的土地使用管理，不得在已取得規劃許可或已經(jīng)運行的油氣管道上方及安全防護距離內批準建設其他建筑物，依法開(kāi)展非法占壓建筑物的清理工作。

各級城鄉建設管理部門(mén)要加強穿越油氣管道的第三方工程施工管理，嚴格執行安全間距及穿越、跨越地上地下工程的安全規定，嚴肅查處油氣管道周邊亂建、亂挖、亂鉆等行為，做好油氣管道上方及安全防護距離內建筑物的清理工作。

公安部門(mén)重點(diǎn)排查和整治盜竊油氣、干擾管道管網(wǎng)正常運行的行為，查處管道保護范圍內的非法施工，配合清理管道占壓物。

油氣管道企業(yè)要履行安全生產(chǎn)主體責任，切實(shí)做好管道安全檢測、保護和隱患排查工作，加強與地方職能部門(mén)的工作聯(lián)動(dòng)，確保管道安全運行。

（六）加大油氣管道上方及安全距離內建筑物清理工作

對現有的油氣管道上方及安全防護距離內的占壓建筑物，要區別對待。先于管道建設的，由管道企業(yè)負責拆遷補償，后于管道建設且持有政府有關(guān)部門(mén)許可手續的建筑物，本著(zhù)誰(shuí)批準誰(shuí)清理的原則，由批準部門(mén)負責清理，對無(wú)任何許可手續的占壓建筑物，由土地管理部門(mén)按非法占地予以清理。對整改不力，安全隱患問(wèn)題較嚴重的有關(guān)縣（市）要通報批評，由省安全生產(chǎn)委員會(huì )辦公室加強督辦，責令限期整改。

（七）建立和完善油氣管道保護責任制

堅持預防為主、安全第一、綜合治理的原則，建立和完善油氣管道保護責任制。建議省、市、縣、鄉、村、個(gè)人、管道企業(yè)層層簽訂管道保護責任書(shū)，建立健全安全隱患應急處置機制。同時(shí)，各級政府要加強管道保護法宣傳，講清破壞油氣管道產(chǎn)生的嚴重后果，切實(shí)改變目前政府部門(mén)著(zhù)急、管道企業(yè)無(wú)力、管道沿線(xiàn)單位和個(gè)人麻木的現狀，引導群眾自覺(jué)增強管道保護意識， 形成政府、企業(yè)、群眾聯(lián)防聯(lián)動(dòng)、共同保護的良好機制。

（八）盡早明確和規范油氣管道保護職能部門(mén)

建議國家盡快明確油氣管道保護職能部門(mén)，同時(shí)建議各級編辦牽頭研究解決油氣管道保護職能、人員編制和執法權，并在各級財政年度預算內安排油氣管道保護專(zhuān)項經(jīng)費，配備油氣管道保護稽查工作專(zhuān)用車(chē)。

（作者：范墨林，河北省發(fā)改委能源局市場(chǎng)監管處處長(cháng)； 張永盛，河北省發(fā)改委能源局市場(chǎng)監管處副處長(cháng)）

《管道保護》2015年第5期（總第24期）