朱行之

甘肅省管道保護協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)、《管道保護》雜志主編

今年是石油天然氣管道保護法頒布實(shí)施5周年。這部法律的頒布實(shí)施，對于保障能源輸送安全、促進(jìn)油氣管道保護制度建設發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，我國油氣管道安全重大事故仍時(shí)有發(fā)生，安全隱患整治任務(wù)仍艱巨而復雜，這強烈表明，在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，我國的管道保護事業(yè)比任何時(shí)候更需要法律的引領(lǐng)和保障。

甘肅作為西氣東輸、北油南送的重要能源通道，我們在管道保護工作的長(cháng)期實(shí)踐中，迫切感到需要以管道保護法等法律為基礎，從加強管道的法律地位、理順管道管理體制、完善利益補償機制、嚴格技術(shù)規范、創(chuàng )新文化建設等要素入手，真正建立管道安全保護的長(cháng)效機制。

一、管道的法律地位

管道承擔99%的天然氣和85%的原油、成品油運輸，是世界公認的五大運輸方式之一。油氣管道安全， 事關(guān)國家能源安全，事關(guān)國計民生。但我國管道運輸和鐵路、公路相比，其法律地位和政府重視程度遠低于后者。例如公路法明確規定：“公路受?chē)�家保護，任何單位和個(gè)人不得破壞、損壞或者非法占用公路、公路用地及公路附屬設施�！�2011年國務(wù)院制定了公路安全保護條例，規定公路建筑控制區的范圍，從公路用地外緣起向外的距離標準為：國道不少于20米；省道不少于15米；縣道不少于10米；鄉道不少于5米。規定新建村鎮、開(kāi)發(fā)區、學(xué)校和貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、農貿市場(chǎng)等公共場(chǎng)所，與公路建筑控制區邊界外緣的距離標準為國道、省道不少于50米；縣道、鄉道不少于20米。并盡可能在公路一側建設。在公路周邊設立生產(chǎn)、儲存、銷(xiāo)售易燃、易爆、劇毒、放射性等危險物品的場(chǎng)所、設施，以及從事采礦、采石、取土、爆破作業(yè)等危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動(dòng)等，都明確規定了禁止的范圍距離。

相比之下，管道被視為石油企業(yè)的附屬設施，由企業(yè)自行經(jīng)營(yíng)，其國家戰略意義未得到應有體現，管道的重要性被弱化。法律對管道用地及保護距離缺乏科學(xué)、明確的界定，管道地下通過(guò)權未得到法律和相關(guān)部門(mén)確認，形成管道用地“臨時(shí)征用、長(cháng)期占用”的不正�，F象。管道企業(yè)與國有、集體土地的所有者和使用者利益沖突不斷，違法占壓、違法施工挖掘傷害和打孔盜油破壞屢禁不止，嚴重威脅到管道安全運行。建議國家制定油氣管道法或修訂完善管道保護法，以進(jìn)一步強化管道作為國家重要公共基礎設施的法律地位，更好地保障能源安全和公共安全。

二、管道管理體制

從歐盟、美國和俄羅斯等國管理體制看，美國運輸與銷(xiāo)售業(yè)務(wù)徹底分離，屬于完全市場(chǎng)型；俄羅斯實(shí)行獨家壟斷上中游業(yè)務(wù)一體化經(jīng)營(yíng)；歐盟國家則多種管理模式并存。雖然各國管理模式不同，但油氣管網(wǎng)規劃都由國家主導，并普遍制定了相關(guān)法律法規，形成了較為完整的監管和保護體系。我國目前采取油氣開(kāi)發(fā)與管道運輸一體化管理模式，管道規劃、建設、運營(yíng)基本由三大油企自主負責。這一模式符合現階段發(fā)展水平，有利于實(shí)施國家能源戰略，但因管道屬于線(xiàn)性工程，受外界影響大，自身避險能力弱，加上社會(huì )對管道安全重要性認識不足，容易帶來(lái)自身安全和公共安全等問(wèn)題。雖然管道保護法賦予了政府、企業(yè)管道安全保護的職責，但受到條塊分割的影響，各相關(guān)方往往各行其是，難以形成合力。青島“11.22”、大連“6.30”等管道安全事故慘痛教訓暴露出現有管理體制的缺陷。

管道保護法根據立法時(shí)能源體制改革的實(shí)際，確立了國家能源主管部門(mén)主管、有關(guān)部門(mén)各負其責的管道保護管理體制。當前我國管道運輸行業(yè)正在快速形成�！肮苄袠I(yè)必須管安全”，但目前尚未建立專(zhuān)業(yè)、權威、職責清晰明確的行業(yè)主管部門(mén)，無(wú)法對管道全生命周期實(shí)施有效監管。為此，建議將管道規劃、建設、運行和安全等業(yè)務(wù)從三大油企剝離，參照國家電網(wǎng)管理模式組建國家管道公司和地區管道公司， 在國家能源局內部成立專(zhuān)業(yè)監管機構，同時(shí)修定完善管道保護法，推進(jìn)政府機構、職能、權限、程序、責任法定化。在條件成熟時(shí)，最終將管道業(yè)務(wù)納入我國交通運輸管理體系。

三、利益補償機制

管道建設、運營(yíng)和保護，涉及中央和地方、企業(yè)和公眾、發(fā)展與安全等多方面、復雜的利益關(guān)系。按照稅法規定，管道運輸納稅應在機構所在地，管道經(jīng)過(guò)的大部分地區并無(wú)直接受益�；鶎诱�府和廣大群眾為企業(yè)經(jīng)營(yíng)提供了稀缺的土地資源，還要承擔安全保護的責任，消化對當地環(huán)境造成的影響， 權責利嚴重不對等。以甘肅為例，目前境內已建成西氣（油）東輸、北油（氣）南運等17條干線(xiàn)管道，總長(cháng)度8120公里，2014年總輸油量6154萬(wàn)噸，天然氣輸送量983億方。據國稅部門(mén)對其中12條管道測算，在我省占地面積達18萬(wàn)畝。2014年在甘管道企業(yè)交納增值稅近1 億元，如果按通過(guò)里程分稅，將少收3億多元。為了調動(dòng)地方和群眾保護管道的積極性，建議實(shí)行稅收分成或財政轉移支付，按照各地通過(guò)管道里程和油氣輸送量合理分配收益。

俄羅斯和一些英美法系國家的法律規定，管道建設可通過(guò)協(xié)商補償方式取得地役權（通過(guò)權），從而保障管道企業(yè)和土地所有人的合法權益。加拿大能源法律規定，管道企業(yè)支付的賠償包括因取得土地的賠償以及因管道運營(yíng)給土地所有人造成損害的賠償。雖然我國管道保護法第十四條第二款也有規定，依法建設的管道通過(guò)集體所有土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償，但對此一直有不同理解。建議將這一規定具體化，明確對禁止在管道上方修建大棚、種植林果和造成農作物減產(chǎn)等損害權利人利益的補償方式和補償標準。反思這些年土地臨時(shí)征用補償存在不少問(wèn)題，建議損害補償工作在地方政府組織下，由企業(yè)直接和權利人簽訂合同給付補償資金。

四、技術(shù)規范要求

管道保護法為管道保護確立了基本制度框架，技術(shù)規范對于法律的實(shí)施至關(guān)重要。制定管道保護法的目的是為了保護石油天然氣管道，保障管道周邊公共安全。這一重要法律原則應在相關(guān)工程設計規范中得到體現和保證。尤其是管道與城鎮居民點(diǎn)或重要公共建筑的距離標準，必須符合降低公共安全風(fēng)險的要求。今年4月1日實(shí)施的新版《輸油管道工程設計規范》將輸油管道與城鎮居民點(diǎn)或重要公共建筑的距離由原規定的“不宜小于15m”修訂為“不應小于5m”。即將實(shí)施的新版《輸氣管道工程設計規范》第一次將管道與建（構）筑物的距離規定為“不應小于5m”。并重申了以強度保安全的理念。我們認為，這雖然有利于節約利用土地和管道選線(xiàn)，但不符合保護管道和保障公共安全的法律要求。

我們理解，管道保護法第三十條所規定的管道中心線(xiàn)兩側各5m地域范圍是管道保護的核心區域，是為了防止外部對管道的直接占壓、挖掘傷害，也是巡護和搶修的通道。不能簡(jiǎn)單將法律規定的保護范圍理解為法律對管道與建（構）筑物的距離要求。我們建議，在管道選線(xiàn)通過(guò)居民點(diǎn)和學(xué)校、醫院、商場(chǎng)等重要公共建筑時(shí)， 設立15m至20m的安全緩沖帶，一是減輕地區等級升級可能對管道的影響，同時(shí)給對方未來(lái)必須的擴張留有一定空間；二是減緩管道一旦發(fā)生泄漏事故對周邊環(huán)境可能造成的影響。同樣，在管道兩側修建居民點(diǎn)和重要公共建筑，也不能僅以5m作為距離標準，而應建立相應的安全緩沖帶，以保障雙方安全。設計規范如何與法律保持一致，資金如何解決，建議在管道保護法修訂和地方立法中予以明確。

此外，國家還應當高度重視管道設備制造、安裝、檢測、維修，管道安全完整性管理，管道運行遠程監測等多方面的技術(shù)規范的制定和修改完善工作。

五、創(chuàng )新文化建設

管道保護需要先進(jìn)文化的引領(lǐng)。培育“愛(ài)國、守法、敬業(yè)、和諧”的理念，形成全社會(huì )共同遵守的價(jià)值觀(guān)和行為準則，提升管道保護的軟實(shí)力。值得反思的是，10多年前國務(wù)院就出臺了管道保護條例，5年前又上升為國家法律，企業(yè)對管道保護投入的成本越來(lái)越大，科技含量越來(lái)越高，為什么一些地方施工挖掘傷害、違法占壓和打孔盜油屢禁不止？很多問(wèn)題就發(fā)生在政府部門(mén)監管的眼皮下，管護人員巡護的間隙中，“青紗帳”和居民點(diǎn)里。人們不再像過(guò)去那樣對法律懷有敬畏之心，公共利益和安全受到漠視，責任與義務(wù)視同兒戲。實(shí)際上各方都為此付出了巨大的代價(jià)。我們究竟缺少了什么？法律缺少影響力，部門(mén)缺少執行力，企業(yè)缺少親和力，民眾缺少向心力。一句話(huà)，我們缺少的是軟實(shí)力。按照約瑟夫•奈的說(shuō)法，所謂軟實(shí)力，在國家層面上，就是“一國通過(guò)吸引和說(shuō)服別國服從你的目標從而得到自己想要的東西的能力”。而企業(yè)的軟實(shí)力，是指以直接訴諸心靈的方式，對外占領(lǐng)利益相關(guān)方的心靈。文化、價(jià)值觀(guān)、制度、社會(huì )責任以及員工素質(zhì)和形象，是軟實(shí)力的資源基礎。

打造管道保護的軟實(shí)力，需要全社會(huì )共同行動(dòng)。我們呼吁，國家有關(guān)部門(mén)以管道保護法頒布實(shí)施五周年為契機，開(kāi)展一場(chǎng)聲勢浩大的法制宣傳活動(dòng)，并將每年6 月25日定為管道保護宣傳日。在全社會(huì )形成一個(gè)共識， 那就是，保護管道安全，絕不僅僅是保護管道企業(yè)的利益，更重要的，它保護的是國家經(jīng)濟安全和群眾正常的生產(chǎn)生活秩序。逐步建立和形成有特色的管道保護文化，以文化引領(lǐng)時(shí)代風(fēng)尚，推動(dòng)建立政府、企業(yè)、公民共治機制，讓更多的人關(guān)心管道保護事業(yè)，加入管道保護的行列，這是我們的共同責任。

法律的生命在于實(shí)施，法律的權威也在于實(shí)施。有一位曾經(jīng)組織和參與管道保護法制定工作的領(lǐng)導同志講，如果法律制定當初對一些深層次矛盾不回避，如果全國范圍管道安全隱患整治能夠提前5年進(jìn)行，青島“11.22”等重大事故或許就不會(huì )發(fā)生，也不可能積累到現在3萬(wàn)多處安全隱患。

問(wèn)題歸結到一點(diǎn)，加強法治建設非常關(guān)鍵。政府應做到依法行政，法定職責必須為， 法無(wú)授權不可為。企業(yè)則要認識到法律是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范，從而更好地肩負起國家賦予的重大責任。愿我們大家就此共同努力。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）