根據《石油天然氣管道保護法》第十四條規定， “依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地， 影響土地使用的， 管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償。 ”

這是因為， 土地是人類(lèi)賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎， 是重要的生產(chǎn)資料， 各國都對土地資源利用實(shí)行依法規范和管理。 土地是管道建設的依托和基礎條件， 管道建設點(diǎn)多、 線(xiàn)長(cháng)， 既包括地面設施， 也包括地下設施， 需要使用地表和地下空間， 用地方式多樣，具有不同于一般設施建設用地的特點(diǎn)。 隨著(zhù)管道建設的發(fā)展， 需要使用土地的數量越來(lái)越大， 涉及他人土地權益的情形也越來(lái)越多、 越來(lái)越復雜， 必須走節約集約用地之路。 依法、 合理解決管道用地問(wèn)題， 維護土地權利人各權益， 是保障管道建設順利進(jìn)行和管道安全平穩運行的前提。

1. 管道建設使用土地， 依照《中華人民共和國土地管理法》 等法律、行政法規的規定執行。 管道建設使用用地， 應當嚴格執行土地管理的法律制度。 國家關(guān)于土地管理的基本法律、 行政法規主要有： 《中華人民共和國憲法》 、 《中華人民共和國土地管理法》 、 《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》 、 《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》 、 《中華人民共和國農村土地承包法》 、 《中華人民共和國物權法》 、 《基本農田保護條例》 ， 以及2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》 （國發(fā)〔2004〕 28號） 等。 根據《憲法》 第六條和《土地管理法》 的規定， 我國實(shí)行土地的社會(huì )主義公有制， 其法律表現形式是國有土地所有權和農民集體土地所有權。 國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度和土地用途管制制度， 通過(guò)編制土地利用總體規劃， 規定土地用途， 將土地分為農用地、 建設用地和未利用地， 嚴格限制農田地轉為建設用地， 控制建設用地總量， 對耕地實(shí)行特殊保護。 國家各項公共或者公益事業(yè)發(fā)展以及基礎設施建設用地， 主要來(lái)源于對國有土地的調配。 為公共利益需要， 國家可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補償。

2. 管道建設使用土地， 應當遵循 建 設 項 目 用 地 的 基 本 原 則 和 程序 ， 依 法 申 請 使 用 土 地 。 （1 ） 管道 建 設 項 目 在 核 準 （或 備 案 ） 階段， 需要進(jìn)行用地預審， 既由國土資源管理部門(mén)依法對項目涉及的土地利用事項進(jìn)行審核。 根據《建設項目用地預審辦法》 （國土資源部令 第 2 7 號 ） ： ① 項 目 建 設 用 地 實(shí)行分級預審。 管道項目的用地預審由與核準（或備案） 機關(guān)同級的國土資源管理部門(mén)進(jìn)行。 ②建設用地單位在申請核準、 備案前， 提出預審申請。 ③應當由國土資源部預審的管道項目， 國土資源部委托項目所在地的省級國土資源部門(mén)受理，但建設項目占用規劃確定的城市建設用地范圍內土地的， 委托市國土資源管理部門(mén)受理。 受理后， 提出初審意見(jiàn)， 轉報國土資源部。 ④用地預審的主要內容： 項目用地選址是否符合土地利用總體規劃， 是否符合土地管理法律、 法規規定的條件； 是否符合國家土地政策； 用地標準和總規模是否符合有關(guān)規 定；占用耕地的， 補充耕地初步方案是否可行， 資金是否有保障； 需要修改土地利用總體規劃的， 規劃的修改方案、 建設項目對規劃實(shí)施影響評估報告等是否符合法律、 法規的規 定 。 （2 ） 管 道 建 設 項 目 獲 得 核準（或備案） 后， 在建設階段， 應當依法辦理土地征收、 農用地轉用以及供地等手續。 ①影響基礎設施項目工期的單位控制性工程經(jīng)批準后， 可以按照國家有關(guān)規定實(shí)行先行用地。 ②涉及征用土地的， 依法辦理審批手續， 并按永久征地標準向原土地所有權人或者使用權人給予補償。 ③需要臨時(shí)使用國有或者農民集體所有的土地的， 應當向當地縣級以上人民政府國土資源部門(mén)提出申請， 報同級人民政府批準； 涉及城市規劃區的， 在報批前應當先向城市規劃部門(mén)提出申請， 經(jīng)審查同意后向國土資源部門(mén)提出臨時(shí)用地申請。管道企業(yè)應當與相應的土地管理部門(mén)或者農村集體經(jīng)濟組織、 村民委員會(huì )簽訂臨時(shí)使用土地合同， 并按照合同約定用途使用土地。 臨 時(shí) 使用 土 地 期 滿(mǎn) 后 ， 管道企業(yè)要依法進(jìn)行土地復墾， 并交還原土地使用人。

3． 管道建設使用土地， 應當按照管道用地特點(diǎn)和節約集約用地原則， 合理選擇用地方式。 管道建設用地主要有： 一是建設本法第五十八條所列站、 場(chǎng)、 閥室等地面附屬設施；二是埋設石油、 天然氣管道以及同溝敷設的光纜、 電纜等地下設施； 三是為滿(mǎn)足管道運行安全要求而建立具有特殊用地條件的管道保護區域。 近年來(lái)， 隨著(zhù)多條大型跨省區、 跨國石油天然氣管道建設， 特別是西氣東輸工程的建設， 通過(guò)借鑒國外管道建設用地經(jīng)驗并結合我國土地管理實(shí)際，逐步形成了一套比較科學(xué)、 合理的管道建設用地方式。 目前， 除站、 場(chǎng)、閥室等地面設施確需永久性占用土地外， 其他如管溝開(kāi)挖埋設用地、 管道敷設作業(yè)帶、 施工便道、 設備堆放場(chǎng)、 取棄土場(chǎng)用地等均采用臨時(shí)用地方式， 依法辦理臨時(shí)用地手續， 維護土地的完整性及其整體利用。

4 ． 依 法 建 設 管 道 通 過(guò) 集 體 所有的土地或者他人取得使用權的國有土地， 影響土地使用的， 管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給 予 補 償 。 依 照 本 法 第 十 五 條 規定， 依法建設的管道有通過(guò)他人土地的權利， 任何單位和個(gè)人不得阻礙。 同時(shí)， 影響土地使用的， 管道企業(yè)應當予以補償。 管道通過(guò)可能影響使用的土地， 包括集體所有土地和他人依法取得使用權的國有土地， 影響對象包括集體或國有土地的承包權人， 依法取得集體土地建設用地使用權或者國有土地使用權的建設單位和個(gè)人。 這里所稱(chēng)“依法建設的管道” ， 是指符合管道發(fā)展規劃、 依照建設項目核準或者備案要求取得建設項目核準或者備案手續、 依照基本建設程序建設的管道 。 “集 體 所 有 的 土 地 ” ， 是 指農 村 和 城 市 郊 區 的 除 法 律 規 定 屬于國家所有之外的土地， 包括鄉、村和村民組所有的土地、 農民的宅基地、 自留地、 自留山， 農民承包的除依法規定為國家所有的耕地、林地、 草地等。 “他人取得使用權的國有土地” ， 是指國家通過(guò)出讓或者劃撥等方式將土地使用權授予有關(guān)單位或者個(gè)人、 有關(guān)單位或者個(gè)人依法取得國有土地使用證的國有或者國家征用原屬于農民集體所有的土地， 包括城市市區的土地，國營(yíng)農場(chǎng)的土地， 城市市區以外能源、 交通、 鐵道、 水利、 礦山、 軍事設施及其他建設項目使用的國有土地， 國有荒山、 荒灘、 荒地， 國有林地、 草地， 以及其他未確定給農民集體所有的土地。 鑒于管道的站、 場(chǎng)、 閥室等地面設施建設用地采用征用方式， 本條所稱(chēng)管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地， 主要是指管道線(xiàn)路通過(guò)的土地。 管道通過(guò)他人土地可能會(huì )對土地使用帶來(lái)一定影響， 對此， 管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償， 防止土地權利人為獲得高額補償而臨時(shí)改變土地用途。 同時(shí)， 補償標準應當按國家有關(guān)規定執行。

《管道保護》2012年第 2 期（總第 3 期）